II SA/Kr 1880/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2012 r przy udziale Prokuratora Okręgowego w K. sprawy ze skargi M.S. syndyka masy upadłości A. Sp. z o. o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w L. na postanowienie Wojewody z dnia 28 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skargę oddala. Wyroku z dnia 13 lutego 2012r. Starosta [...] postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2011r., nr: [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dla inwestycji pn.: "Zespoł budynków mieszkalnych jednorodzinnych (14 modułów) w zabudowie bliźniaczej i szeregowej z garażami "[...]" na działkach nr "1", "2" w miejscowości L., gmina [...]". W/w postanowienie Starosta [...] wydał po wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 29 września 2006r., nr [...], znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. nr "1", "2", "3", "4" w L. - po rozpatrzeniu wniosku Inwestora o wydanie pozwolenia na budowę "Zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (14 modułów) w zabudowie bliźniaczej i szeregowej z garażami "[...]" na działkach nr "1", "2" w miejscowości L., gmina [...], na wniosek inwestora: [...] Sp. z .o.o w upadłości Likwidacyjnej [...], ul. [...], M. S. - Syndyk Masy Upadłości [...] Sp. z .o.o. w L. Biuro Syndyka: os. [...], K. Stanowisko swoje Starosta uzasadnił tym, że pełnomocnik inwestora zwrócił się o zawieszenie postępowania, zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. W terminie zgodnym z art. 129 k.p.a., zostało wniesione zażalenie na w/w postanowienie Starosty [...] z dnia 3 sierpnia 2011r., nr: [...] przez B. K. Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K.. W zażaleniu wskazano m.in., że postanowienie wydano z rażącym naruszeniem art. 98 § 1 k.p.a., wobec braku zgody jednej ze stron, a mianowicie bez zgody Prokuratora, będącego stroną postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 28 września 2011r., znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i w tym zakresie orzekł, co do istoty sprawy: odmówił na wniosek M. S. - syndyka masy upadłości "[...]" Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej, z siedzibą w L., zawieszenia postępowania administracyjnego, objętego postanowieniem organu I instancji z dnia 26 listopada 2009r., znak: [...], o wznowieniu z urzędu postępowania, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia 29 września 2006r., nr [...], znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Z. K. "[...]" Sp. z o.o. K., ul. [...], pozwolenia na budowę 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. nr "1", "2", "3" i "4" w L.. W uzasadnieniu Organ II instancji podkreślił, że zaskarżone postanowienie Starosty [...] z dnia 3 sierpnia 2011r. zostało wydane bez wcześniejszego powiadomienia innych stron o zamiarze zawieszenia postępowania na żądanie strony, czym organ I instancji naruszył dyspozycję art. 98 § 1 k.p.a., ponieważ nie uzyskał dowodu, że zawieszeniu postępowania nie sprzeciwiają się inne strony. Zgodnie z art. 188 k.p.a., stroną wznowionego postępowania był prokurator, który brał udział w postępowaniu w trybie art. 182 - 184 k.p.a. Organ odwoławczy podniósł, że w postanowieniu organu I instancji nie przywołano pełnej treści przepisu art. 98 § 1 k.p.a., jako podstawy prawnej wydanego orzeczenia. W ocenie Wojewody kwestia braku sprzeciwu innych stron postępowania stanowi jeden z warunków upoważniających do zawieszenia postępowania. Postanowienie dotknięte takimi wadami nie może pozostać w obrocie prawnym, dlatego podlega uchyleniu w całości. Z treści zażalenia strony (Prokuratora – dopisek Sądu) na postanowienie Starosty [...] z dnia 3 sierpnia 2011r. wynikało, że zażalenie to stanowiło sprzeciw na zawieszenie postępowania przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, w trybie art. 98 § 1 k.p.a., skoro sprzeciwiają się temu inne strony postępowania. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, że sentencja zażalonego postanowienia o treści, że zawiesza się postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, jest zdaniem organu odwoławczego, całkowicie błędna albowiem postępowanie takie się w ogóle nie toczy. Toczy się natomiast przed organem I instancji postępowanie wznowieniowe w stosunku do ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 29 września 2006r., nr [...], znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Ponadto, w zażalonym postanowieniu wskazano nieprawidłowo: 14 modułów zamiast prawidłowo: 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W postanowieniu organu I instancji nie podano także numerów wszystkich działek objętych decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia 29 września 2006r., nr [...], znak: [...]. Wojewoda zwrócił również uwagę na nieprawidłowy rozdzielnik zażalonego postanowienia, który jego zdaniem nie zawierał wykazu stron postępowania. Z postanowieniem Wojewody [...] z dnia 28 września 2011r., znak: [...] nie zgodził się M. S. – syndyk masy upadłości [...] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z/s w L. i reprezentowany przez adwokata M. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów: 1. art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 188 k.p.a. poprzez przyjęcie, że prokuratorowi uczestniczącemu w postępowaniu na prawach strony przysługuje uprawnienie do wyrażenia sprzeciwu wobec wniosku strony o zawieszenie postępowania; 2. art. 124 § 1 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie stron niniejszego postępowania i wpisaniu w sentencji postanowienia, iż inwestorem w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 29 września 2006r., nr [...], znak: [...] jest Z. K. "[...]" sp. z o.o. [...], ul. [...], podczas gdy taki podmiot w ogóle nie istnieje; 3. art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. Prawo upadłościowe i naprawcze poprzez błędne oznaczenie jako strony niniejszego postępowania [...] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej; 4. art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: • niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia, jakie działki zostały objęte pozwoleniem na budowę, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że w postanowieniu Starosty [...] z dnia 3 sierpnia 2011r., znak: [...] nie zostały wskazane numery wszystkich działek objętych pozwoleniem na budowę; • niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia, na jakiej podstawie organ uznał, iż postanowienie organu l instancji "nie zawiera wykazu stron postępowania". Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz syndyka kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniesiono, że strona skarżąca nie zgadza się z twierdzeniem Wojewody, iż prokurator, który na mocy art. 188 k.p.a. uczestniczył w postępowaniu administracyjnym na prawach strony posiada wszystkie te uprawnienia, które przysługują w toku postępowania stronie. Stwierdzono przy tym, że zarówno złożenie na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. wniosku o zawieszenie postępowania, jak i ewentualne wyrażenie sprzeciwu wobec zawieszenia postępowania stanowią uprawnienia oparte na zasadzie dyspozycyjności stron postępowania, a zatem nie przysługują one tym uczestnikom postępowania administracyjnego, którzy nie są stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. ale jedynie uczestniczą w postępowaniu na prawach strony. Następnie odnosząc się do naruszenia art. 124 § 1 k.p.a. wskazano, że w sentencji postanowienia jako adresat pozwolenia na budowę został wskazany Z. K. "[...]" sp. z o.o. K., ul. [...], a zatem podmiot, który w ogóle nie istniał. Zdaniem strony skarżącej nie ma również żadnych podstaw faktycznych i prawnych, by stroną niniejszego postępowania administracyjnego był Z. K. - osoba fizyczna wskazana w rozdzielniku zaskarżonego postanowienia organu II instancji. Dodano także, iż Wojewoda niezasadnie przyjął, że stroną niniejszego postępowania była Spółka, na co wskazuje skierowanie zaskarżonego postanowienia z dnia do (byłych już) pełnomocników Spółki. Stanowi to w ocenie strony skarżącej, niezależnie od uchybienia dyspozycji art. 124 § 1 k.p.a., oczywiste naruszenie art. 144 ust. 1 Prawa upadłościowego i naprawczego. Ostatni z zarzutów dotyczył naruszenia art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – mianowicie podniesiono, że Wojewoda nie poczyniwszy żadnych ustaleń faktycznych w przedmiocie określenia działek objętych pozwoleniem na budowę zarzucił, iż w postanowieniu organu I instancji "nie podano numerów wszystkich działek objętych decyzją o pozwoleniu na budowę", co uniemożliwia kontrolę instancyjną tego zarzutu, nie wiadomo bowiem, jakie działki faktycznie zostały objęte pozwoleniem na budowę. Ponadto w opinii syndyka, w uzasadnieniu postanowienia, Wojewoda podniósł, iż postanowienie organu I instancji "nie zawiera wykazu stron postępowania". Zdaniem strony skarżącej nie dość jednak, że twierdzenie to nie zostało w żaden sposób uzasadnione, to jeszcze pozostaje ono w oczywistej sprzeczności z treścią postanowienia organu I instancji, w rozdzielniku którego zostały wskazane podmioty uczestniczące w niniejszym postępowaniu, czyli syndyk - jako strona oraz Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. występujący na prawach strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. – sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to konieczne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z dnia 28 września 2011r., znak: [...] doszedł do przekonania, że przy jego wydaniu nie doszło do naruszenia prawa. Przechodząc do meritum sprawy Sąd stwierdza, że z treści art. 98 § 1 k.p.a., który brzmi: organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu, jednoznacznie wynika, iż nie jest konieczne wyrażenie zgody na zawieszenie, lecz brak sprzeciwu, co w działaniach organu I instancji powinno przełożyć się na zawiadomienie pozostałych stron o wniosku inwestora o zwieszenie postępowania. W przedmiotowej sprawie Starosta [...] postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2011r. zawiesił postępowanie, bez uprzedniego potwierdzenia, że pozostałe strony nie sprzeciwiają się zawieszeniu postępowania. Dalej wskazać należy, ze na zasadzie określonej w art. 188 k.p.a. prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184 k.p.a., służą prawa strony. Bezspornym jest, iż udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym na w/w zasadach miał miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika ze zgromadzonych w sprawie akt, Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł zażalenia na w/w postanowienie Starosty [...] z dnia 3 sierpnia 2011r., w którym w sposób nie budzący wątpliwości oświadczył, że organ I instancji nie uzyskał jego – jako strony - zgody na zawieszenie postępowania, czym wyraził sprzeciw wobec zawieszenia przedmiotowego postępowania. Tym samym brak było podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, o czym trafnie orzekł organ II instancji. Co się tyczy najistotniejszej kwestii niniejszego postępowania i najistotniejszego zarzutu skargi, jednoznacznie należy wyrazić pogląd, że prokuratorowi uczestniczącemu w postępowaniu na prawach strony przysługuje m.in. uprawnienie do wyrażenia sprzeciwu wobec wniosku strony o zawieszenie postępowania. Prokurator uczestniczący w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182–184 k.p.a. nie jest co prawda stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., natomiast służą mu prawa strony, co oznacza, że może w pełni skorzystać z tych uprawnień, które przepisy kodeksu przyznają stronie. W szczególności prokurator, który bierze udział w postępowaniu, jest uprawniony do wnoszenia zwyczajnych, a także nadzwyczajnych, obok sprzeciwu, środków zaskarżenia decyzji administracyjnych, skargi do sądu administracyjnego, czy jak w przedmiotowym wypadku wyrażenia sprzeciwu wobec wniosku o zawieszenie postępowania. . Przechodząc do dalszych rozważań, dotyczących nieistotnych na płaszczyźnie niniejszego postępowania zarzutów, wskazać należy, że organ odwoławczy słusznie stwierdził, że sentencja postanowienia Starosty [...] z dnia 3 sierpnia 2011r., znak: [...] o treści, że zawiesza się postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, jest całkowicie błędna albowiem postępowanie takie w ogóle się nie toczy. W toku, przed organem I instancji, jest natomiast postępowanie wznowieniowe w stosunku do ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 29 września 2006 r., nr [...], znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę inwestycji pn.: "budowa 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr "1", "2", "3", "4" w L.". Prawidłowo wytknięto też organowi I instancji, że w postanowieniu Starosty [...] z dnia 3 sierpnia 2011r. jest mowa o 14 modułach zamiast prawidłowo: 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Co się natomiast tyczy wpisania w sentencji zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z dnia 29 września 2011r., jakoby inwestorem w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 29 września 2006r., nr [...], znak: [...] jest Z. K. "[...]" Sp. z o.o. K., ul. [...], podczas gdy taki podmiot w ogóle nie istnieje, to należy wskazać, że o ile trafne co do zasad są wywody skargi odnośnie tego jak prawidłowo powinna być oznaczana strona, to jednak zarzut taki mógłby być skutecznie podnoszony w postępowaniu kwestionującym decyzję i postanowienie Starosty [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i jego wznowienia. Sformułowanie użyte przez Wojewodę [...] miało bowiem na celu skonkretyzowanie w jakim postępowaniu administracyjnym odmawia się zawieszenia, poprzez zacytowania sentencji z decyzji Starosty [...], które tego postępowania dotyczy. W kwestii numerów działek należy wskazać, że działki które wymieniono w zaskarżonym postępowaniu są tożsame z wymienionymi we wniosku o zawieszenie postępowania, jak również tożsame z wymienionymi w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Kwestia związana z rozdzielnikiem do postanowień, czy też dotycząca doręczenia postanowienia większemu kręgowi stron niż uważa skarżący, nie ma natomiast żadnego wpływu na wynik niniejszego postępowania i zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na powyższe rozważania, orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.