II SA/Kr 1887/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie NSA Anna Szkodzińska WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej M. K. kwotę [...] zł. ([...] złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].2001 r., (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 51 ust.l pkt. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. nr.89 poz.414 z późn.zm.- obecnie tj. Dz.U. z 2003 r. nr.207 poz. 2016 -zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) nakazał M. i M. K. wykonanie zmniejszenia od strony działki D. R. wykonanej połaci dachowej budynku w taki sposób aby dach nie wystawał więcej niż 1.0 m poza ścianę budynku w terminie do dnia [...].2001 r. Na skutek odwołania D. R., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...].2002 r. (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o nakazaniu M. i M. K. wykonanie zmniejszenia od strony działki D. R. wykonanej połaci dachowej budynku w taki sposób aby dach nie wystawał więcej niż 0,5 m poza ścianę budynku, w terminie do dnia [...] 2002 r., w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. W uzasadnieniu podniesiono co następuje: 1/ przedmiotem postępowania jest garaż budowany w [...] przy ul. [...] przez M. i M. K. W ramach postępowania organ I instancji w dniu [...].2001 r., dokonał oględzin z udziałem stron w trakcie których ustalono m.in., iż ..."dach budynku winien być wysunięty 1 m od ściany w kierunku posesji P. R. a jest wypuszczony 1,3 m". W dniu [...].1999 r., organ I instancji wstrzymał roboty budowlane przy realizacji garażu a następnie decyzją z dnia [...].1999 r., nakazał M. i M. K., wykonanie czynności polegających na: a. zmniejszeniu od strony działki D. R. wykonanej połaci dachowej garażu w taki sposób aby nie wystawał więcej niż 0.5 m poza ścianę budynku; b. wykonaniu projektu budynku uwzględniającego pozostałe odstępstwa tj. wypuszczenie połaci dachowej na odl. 1 m od północno - wschodniej i północno - zachodniej ściany budynku, wykonanie dwóch kanałów wywiewnych w postaci trzonu kominowego wyprowadzonego ponad dach budynku, zwiększenie wysokości pomieszczeń garażowych oraz zmiana wymiarów otworów okiennych w terminie do dnia [...]1999 r.,- ale decyzja ta została uchylona przez organ II instancji do ponownego rozpatrzenia, z powodu nie ustalenia przez organ I instancji wszystkich okoliczności niezbędnych do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. 2/ postanowieniem z dnia [...].2001 r., organ I instancji zobowiązał M. i M. K. do przedłożenia w terminie do dnia [...].2001 r. inwentaryzacji architektonicznej i geodezyjnej wybudowanego garażu zlokalizowanego na działce nr ew. A w [...]. Po ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy PINB w [...] w oparciu o rozszerzony materiał dowodowy wydał zaskarżoną decyzję, od której odwołała się D. R., 3/ rozpoznając odwołanie organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie uczynił zadość przepisom K.p.a. i Prawa budowlanego bowiem: - Organ I instancji ustalił, iż inwestorzy M. i M. K. wybudowali na działce nr ew. A w [...] budynek garażowy. Realizując budowę inwestorzy wykonali obiekt niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Za istotne odstępstwo od projektu organ I instancji uznał wydłużenie okapu na odległość 1,3 m poza ścianę budynku od strony działki D. R. i nakazał zmniejszenie w/w połaci dachowej w taki, sposób, aby dach nie wystawał więcej niż 1.0 m poza ścianę budynku, - w ocenie organu odwoławczego pozostałe odstępstwa od projektu stwierdzone na podstawie inwentaryzacji architektonicznej, czyli: wypuszczenie okapu budynku od strony przeciwnej do działki D. R. na odległość 1,10 m (zgodnie z projektem winno być 0,70 m); zwiększenie wysokości kondygnacji z 2,30 m na 2,60 m; wykonanie komina z przewodami wentylacyjnymi zamiast przewidzianej w projekcie wentylacji w ścianach budynku, są nieistotne. - wydłużenie okapu na odległość 1,3 m poza ścianę budynku od strony działki D. R. powoduje naruszenie uzasadnionego interesu skarżącej a także naruszenie przepisów techniczno - budowlanych, gdyż § 12 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazuje, iż okap nie może pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 0,5 m. - zaskarżoną decyzją, w sposób niewłaściwy nakazano zmniejszyć połać dachową na odległość 1,0 m od ściany budynku, argumentując to tym, że o takiej odległości jest mowa w decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku. Pozwolenie na budowę winno być zgodne z przepisami architektoniczne -budowlanymi, zatem zgodnie z § 12 ust. 5 cytowanego rozporządzenia należało orzec o zmniejszeniu połaci dachowej przedmiotowego budynku na odległość nie większą niż 0,5 m. - pozostałe odstępstwa od zatwierdzonego projektu nie naruszają przepisów techniczno budowlanych, a także nie powodują naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Wydłużenie okapu na odległość 1,10 m od strony posiadłości inwestora nie powoduje niezgodnego z przepisami pomniejszenia odległości od granicy działki sąsiedniej a także w żaden sposób nie wywołuje wpływu na interesy D. R. Zwiększenie wysokości przedmiotowego budynku a także wykonanie komina z przewodami wentylacyjnymi, jakkolwiek niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, to nie narusza przepisów techniczno - budowlanych. Zdaniem organu odwoławczego odstępstwa te nie naruszają interesów D. R. Ustawowym uprawnieniem organu nadzoru budowlanego jest możliwość uznania odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego za nieistotne jeśli nie powodują one naruszenia przepisów prawa a także uzasadnionych interesów osób trzecich. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła M. K. i nie precyzując żądania skargi zarzuciła, że decyzja nakazuje jej zmniejszenie połaci dachowej o 1 m. a wcześniejsza decyzja nakazywała zmniejszenie tylko o 30 cm. Naniesione na plan poprawki dokonane zostały przez J. C. zatrudnionego w PINB w [...], który był wykonawcą projektu, on go zatwierdzał i dokonywał poprawek, acz własnoręcznie go nie podpisał co później stało się powodem wszystkich problemów. Z decyzją nie może się zgodzić gdyż jest ona dla niej krzywdząca a J. C. został kierownikiem i nie chce rozmawiać ze skarżącą. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana w trybie art. l § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo należy mieć tak że na uwadze, że zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Zacząć należy od pewnych ogólnych stwierdzeń. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § kpa) i w końcu sporządzenia uzasadnienia w którym wskazane zostaną fakty uznane przez organ z udowodnione, dowody, na których organ się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 kpa). Art. 51 ust. l pkt. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., zezwala organowi nałożenie na stronę obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przepis ten musi być czytany łącznie z art. 50 ust. l tego prawa, a według którego w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. W .sprawie wydaje się być oczywiste, że chodzi o przypadek określony w art. 50 ust.1 pkt.3) Prawa Budowlanego z 1994 r., a więc o prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w .pozwoleniu bądź w przepisach. Dla tego rodzaju sprawy najistotniejsze jest ustalenie dwóch faktów, pierwszego, jakie warunki inwestycji określone zostały w zatwierdzonym projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę, oraz drugiego - czy i na czym polega odstępstwo od warunków i ustaleń zawartych w pozwoleniu na budowę. Organ I instancji ustala, że realizując budowę inwestorzy wykonali obiekt niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym bowiem wydłużyli okap na odległość 1,3 m poza ścianę budynku od strony działki D. R. i w związku z tym nakazał zmniejszenie w/w połaci dachowej w taki, sposób aby dach nie wystawał więcej niż 1.0 m poza ścianę budynku, co jest zgodne z pozwoleniem na budowę. Organ II instancji zmienił tę decyzję w ten sposób, że nakazał M. i M. K. wykonanie zmniejszenia od strony działki D. R. wykonanej połaci dachowej budynku w taki sposób aby dach nie wystawał więcej niż 0,5 m poza ścianę budynku, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Organ odwoławczy orzekając co do istoty sprawy, nie czyniąc odmiennych od organu I instancji ustaleń co do treści pozwolenia na budowę ( a więc czy pozwolenia na budowę zezwalało aby dach nie wystawał więcej niż 1.0 m poza ścianę budynku) stanął na stanowisku, że pozwolenie na budowę winno być zgodne z przepisami architektoniczne -budowlanymi, zatem zgodnie z § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych., należało orzec o zmniejszeniu połaci dachowej przedmiotowego budynku na odległość nie większą niż 0,5 m. Otóż prawa i obowiązki określone w ostatecznej decyzji, dopóki nie zostaną wzruszone wiążą i strony i organy. Sytuację związaną z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego ustawodawca przewidział w art.36"a" Prawa Budowlanego z 1994 r., (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), który jest kolejnym środkiem zmierzającym do przeciwdziałania samowoli budowlanej. Szczególną rolę w likwidacji skutków samowoli budowlanej powierzono ust. 2 art. 36"a" , stanowiącemu o obowiązku uchylenia pozwolenia na budowę, jeżeli jest ona prowadzona z istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1). Ustawodawca nigdzie jednak nie zdefiniował, co należy rozumieć, przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W tym zakresie więc, pozostawił organom administracyjnym swobodę uznania, co należy rozumieć pod tym pojęciem. W obecnie obowiązującym stanie prawnym istotne odstąpienie, może być wykładane przez pryzmat aktualnie obowiązującego art. 36 a ust. 5 Prawa Budowlanego z 1994 r. Ale dla zastosowania art. 36 "a" ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., konieczne było ustalenie, czy w sprawie chodzi o odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Gdyby tak rzeczywiście było, jedyną konsekwencją takiego stanu rzeczy, jest uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi art. 36 "a" ust.2 Prawa Budowlanego z 1994 r. W przepisie tym wyraźnie mówi się, że w takim przypadku organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Jest to kategoryczny nakaz ustawodawcy, nie pozostawiający organowi innej możliwości. W art. 37 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., ustawodawca postanowił, że rozpoczęcie lub wznowienie budowy, m.in. w przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 2, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu, skoro ustawodawca w sposób wyraźny nie przesądził, w jakim trybie należy doprowadzić do wydania tego nowego pozwolenia na budowę, przyjąć trzeba, że po uchyleniu pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 2, dopiero do sprawy będą miały zastosowanie przepisy art. 50 i 51. Tak więc ponownie rozpoznając sprawę organy ustalą w sposób nie budzący wątpliwości, czy wykonana inwestycja jest zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę, w przypadku gdy dojdą do wniosku, że udzielone pozwolenie na budowę jest sprzeczne z prawem mogą rozważyć czy w sprawie możliwe jest zastosowanie przepisów zmierzających do wzruszenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, czy też inwestorzy odstąpili od udzielonego pozwolenia na budowę, i czy to odstąpienie ma charakter istotny a jeżeli tak - na czym ta istotność polega. W tym ostatnim przypadku postąpią zgodnie z tym co wskazano w niniejszym uzasadnieniu, w kwestii zastosowania art. 36 a Prawa Budowlanego z 1994 r. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § l pkt.l lit. "c" oraz art. 135 oraz 152 i art. 200 p.o.p.s.art należało orzec jak w sentencji.