II SA/Kr 189/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 8 grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego skargę oddala. Starosta [...] decyzją z 30 czerwca 2017 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku A. M. w przedmiocie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości zajętej obecnie pod fragment drogi powiatowej nr [...] K [...], odmówił wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w celu pozbawienia prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w obrębie ewidencyjnym S., stanowiącej część pb. nr [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,0280 ha, będącą własnością wnioskodawcy, dla której Sąd Rejonowy w L. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...] Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 112, art. 115 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 121), dalej "u.g.n.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 13 czerwca 2017 r. do Starosty [...] za pismem [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek A. M. w przedmiocie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości zajętej obecnie pod fragment drogi powiatowej nr [...] K L. - S. , stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...]. Uzasadniając żądanie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego A. M. wskazał, że przedmiotowa nieruchomość była niegdyś przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego, co znalazło odzwierciedlenie w zapisach dokonanych w księdze wieczystej KW [...], gdzie w dziale III widniał wpis stosownego ostrzeżenia. Stwierdził jednocześnie (co zresztą potwierdza także zgromadzony w sprawie materiał dowodowy), że nigdy w niniejszej sprawie nie doszło do wydania decyzji orzekającej o wywłaszczeniu i przejęciu na własność Skarbu Państwa działki nr [...] o powierzchni 0,0280 ha położonej w S.. Organ rozpoznając przedmiotową sprawę dokonał ustaleń z których wynika, że Wojewoda działając na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. pismem z 3 kwietnia 2017 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania z wniosku Powiatowy Zarzad Dróg w L. w sprawie regulacji stanu prawnego w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, (Dz.U. z 1998 r., nr 133, poz. 872), dalej "ustawa z 13 października 1998 r." stwierdzającej nabycie na rzecz Powiatu L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym S., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,0280 ha, powstałą z podziału działki nr [...] (odpowiadającej pb. 1) objętej księgą wieczystą KW [...], zajętą pod fragment drogi powiatowej nr [...] [...]. Dalej organ wskazał, że wszczęcie postępowania prowadzonego przez Wojewodę poprzedzone zostało wyjaśnieniem kwestii związanej z figurującym w dziale III księgi wieczystej KW [...] ostrzeżeniem o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, które wpisane zostało na wniosek Wójta Gminy J. z 10 września 1987 r. w oparciu o zaświadczenie znak [...] Ustalenia dokonane w tym zakresie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, że nigdy w niniejszej sprawie nie doszło do wydania decyzji orzekającej o wywłaszczeniu i przejęciu działki nr [...] o powierzchni 0,0280 ha na własność Skarbu Państwa, co pozwoliło Staroście L. na wydanie 17 marca 2017r. zaświadczenia nr [...] o bezprzedmiotowości wpisu ostrzeżenia i jego wykreśleniu z KW [...], co ostatecznie zakończyło postępowanie dotyczące wywłaszczenia nieruchomości, której właścicielką w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego była A. M.. Dokonując obecnie oceny zasadności wniosku A. M. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego organ przywołał art. 112 ust. 3 u.g.n. Organ zauważył, że zgromadzony przez Wojewodę w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. materiał dowodowy - wskazuje jednoznacznie, że wnioskowana do wywłaszczenia działka nr [...] o powierzchni 0.0280 ha zajęta była w dniu 31 grudnia 1998 r. i jest obecnie zajęta pod drogę publiczną, powiatową nr [...] i pozostaje we władaniu zarządcy drogi. Taka sytuacja nie daje podstaw do pozbawienia własności w drodze wywłaszczenia, nie jest bowiem dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości, gdy została ona już zajęta na cele publiczne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że jeżeli określony w ustawie cel inwestycyjny został już zrealizowany w całości, to brak jest ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia nieruchomości. W takich przypadkach brak jest podstaw do wydania decyzji wywłaszczeniowej, bowiem nie służy ona regulowaniu stanu prawnego, lecz umożliwieniu realizacji celu, który bez wywłaszczenia nie mógł być osiągnięty. Właśnie do uregulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości doprowadzić ma postępowanie prowadzone przez Wojewodę w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., które w sytuacji zaistnienia przesłanek w tym przepisie wymienionych pozwoli na wydanie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej nabycie na rzecz Powiatu L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności przedmiotowej nieruchomości. Organ podkreślił również, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu. Wszczęcie natomiast postępowania wywłaszczeniowego na rzecz jednostki samorządu terytorialnego następuje na wniosek jej organu wykonawczego, co sposób jednoznaczny wynika z treści art. 115 ust. 1 u.g.n. W świetle powyższego właściciel nieruchomości nie posiada uprawnień, aby skutecznie domagać się wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, co ma miejsce w analizowanym przypadku. A. M. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, wskazując m.in., że nie wyraża zgody na zabranie jego własności część pb. nr [...] o powierzchni 0,0280 ha w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - cała pow. pb nr [...] jest 0,0766 ha. Zarzucił, że 10 września 1987 było wpisane ostrzeżenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego pb. nr [...], a w nowej ewidencji [...] pow. [...] i do obecnej chwili Gmina J. nie przeprowadziła wywłaszczenia. Ostrzeżenie figurowało do 17 marca 2017 r. w KW [...] W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, art. 73 go nie dotyczy. Powinna być wydana decyzja Wojewody, której nie otrzymał. Wniósł o zapłacenie za część pb. nr [...]. Wojewoda decyzją z 8 grudnia 2017 r. znak [...], na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest stwierdzenie, czy działka nr [...] obr. [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną i czy w związku z tym nastąpiło przejście jej prawa własności z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Kwestie te mogą być przedmiotem badania tylko i wyłącznie w ramach odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., które obecnie jest procedowane przez Wojewodę pod sygnaturą [...] (w sytuacji wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej, strony będą uprawnione do wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia). Tym samym w ramach niniejszego postępowania organ może jedynie zająć stanowisko w kwestii tego, czy Starosta [...] zasadnie odmówił A. M. wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do omawianej nieruchomości. Zdaniem Wojewody nie może budzić wątpliwości, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest trafne. Organ przytoczył art. 115 u.g.n. i orzecznictwo oraz tezy z literatury interpretujące art. 115 ust. 4 u.g.n. Podsumowując stwierdził, że złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości przez podmiot do tego nieuprawniony, czyli niewymieniony w ww. art. 115 u.g.n., musi prowadzić do wydania decyzji administracyjnej na postawie ust. 4 tego artykułu. A. M. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie powtarzając argumentację z odwołania. Wniósł o "unieważnienie" decyzji Wojewody. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] odmawiającą wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na wniosek A. M. wobec części jego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Organy powołały się przede wszystkim na art. 115 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny, a także na ust. 4 ww. art. 115, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o które wystąpił organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego albo podmiot, który zamierza realizować cel publiczny, następuje w drodze decyzji. Jak słusznie podniósł organ odwoławczy art. 115 ust. 1 u.g.n. został zredagowany jako norma określająca jedynie formę decyzji o odmowie, a nie jako materialna podstawa. Brak przesłanek odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego należy rozpatrywać na tle art. 112 ust. 3 ustawy - jako braku materialnych przesłanek wywłaszczenia - oraz w razie stwierdzenia braku legitymacji prawnej do wystąpienia z wnioskiem por. wyrok NSA z 22 czerwca 2001 r., sygn. I SA 242/00, LEX nr 54433). Z brzmienia art. 115 ust. 1 u.g.n. wynika expressis verbis, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Z kolei z treści art. 112 ust. 3 u.g.n. wynika jednak, że z możliwości wywłaszczenia można skorzystać jedynie przed rozpoczęciem inwestycji. Zrealizowanie na nieruchomości celu publicznego przed wydaniem decyzji o jej wywłaszczeniu pozbawia skarżącego możliwości skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości, gdyż cel publiczny został już zrealizowany (wyrok NSA z 1 kwietnia 1996 r., sygn. IV SA 1706/94). Niewątpliwie sytuacja niemożności wszczęcia postępowania ma miejsce w kontrolowanym przypadku, ponieważ brak jest podstaw materialnoprawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego, zarówno ze względów podmiotowych (niewłaściwy wnioskodawca), jak i przedmiotowych (cel publiczny już zrealizowany). Wszelkie zarzuty podnoszone przez skarżącego nie mogły w takiej sytuacji odnieść jakiegokolwiek skutku. Skoro postępowanie wywłaszczeniowe w rozpatrywanej sprawie nie mogło już zostać wszczęte i być prowadzone, bezprzedmiotowe stawało się również ewentualne żądanie prowadzenia rokowań na drodze postępowania administracyjnego. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, zasadnie organy uznały, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z zawiadomieniem w zakresie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie, w rozumieniu art. 115 ust. 1 u.g.n.. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.