II SA/Kr 1894/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Aldona Gąsecka -Duda WSA Piotr Głowacki (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Z. K. i S. K. na decyzję Wojewody z dnia 4 lipca 2003 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2003 roku, znak [...] Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i wydał dla W. G. pozwolenie na nadbudowę części przyziemia (garaż) budynku mieszkalnego, dwurodzinnego z przeznaczeniem na pomieszczenie mieszkalne w K., ul. P. [...], zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] P.. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo Budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 126, poz. 1126 z późniejszymi zmianami), art. 4 ust. 1 pkt 11 z zw. z art. 38 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91 poz. 578) i art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożony został w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] marca 2000 roku, znak [...], zmienionej przez decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 roku znak [...]. Inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a projekt zagospodarowania działki jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami techniczno - budowlanymi. W uzasadnieniu powołano także uwagi i zastrzeżenia Z. K. i S. K. odnośnie tego, że projektowana nadbudówka nie pasuje do bryły budynku i szpeci go, nosząc znamiona prowizorki, ma litą ścianę w odległości mniejszej niż 4 m. od okien ww. stron postępowania, blokując całkowicie dostęp promieni słonecznych, prace uniemożliwią przez okres wielu tygodni korzystanie z kuchni i przyległego balkonu, a planowana nadbudowa ma powstać od strony, która jako ostatnia umożliwiała swobodny widok z okien. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że projektowana nadbudowa nie narusza ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sposób nawiązania do zabudowy już istniejącej jest zaś sprawą ocenną. Projekt nie narusza § 12 i § 13 warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu od granic działki w zakresie zacienienia, natomiast za sposób prowadzenia prac budowlanych odpowiada kierownik budowy i tej kwestii nie rozstrzyga się na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Wskazano nadto, że projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, został również sporządzony przez osobę uprawnioną. Od decyzji Prezydenta Miasta K. odwołali się Z. K. i S. K., wnosząc o uchylenie decyzji. Wskazali, iż budynek ich i inwestora jest wybudowany w systemie bliźniaczym, część przyziemia inwestora jest wysunięta w kierunku ulicy i znajduje się w niej garaż i lecznica zwierząt. Już w stanie istniejącym jest zacienione podwórko i ogródek skarżących, a po realizacji nadbudowy zacienieniu ulegną również okna pomieszczeń mieszkalnych wraz z balkonem. Zarzucili również, iż wskaźnik intensywności zabudowy w planie miejscowym- nie zastosowanym przez organ- zostanie wskutek rozbudowy przekroczony. Nadbudowa, zdaniem skarżących, godzi w ich prawa tworząc dyskomfort, a oszpecenie budynku spowoduje trwałą utratę jego wartości. Decyzją z dnia 4 lipca 2003 roku, znak [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo Budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 126, poz. 1126 z późniejszymi zmianami) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż skarżący poruszają problemy lokalizacji i usytuowania planowanej nadbudowy, w szczególności względem własnego, bliźniaczego budynku. Odległość projektowanej nadbudowy ścianą bez otworów od granicy z działką skarżących wynosi 3 m. i jest zgodna z warunkami technicznymi. Zdaniem organu drugiej instancji, zarzut zacieniania podwórka i ogródka jest bezzasadny, gdyż prawo budowlane nie reguluje zacieniania działek. Kwestia zacieniania pomieszczeń mieszalnych została wyjaśniona poprzez wskazanie, iż mieszkanie wielopokojowe nie musi mieć nasłonecznionych wszystkich pokoi mieszkalnych. Intensywność zabudowy nie została określona w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem wobec nieobowiązywania planu miejscowego- brak jest podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji. Kwestie oszpecenia budynku mają charakter subiektywny, zaś organ administracji musi posługiwać się konkretnymi przepisami prawa. Nadto Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wydał pozwolenie na budowę stwierdziwszy, iż wniosek został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W toku postępowania stwierdzono również zgodność projektu zagospodarowania terenu z wymaganiami ochrony środowiska, z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz kompletność projektu sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Z decyzją nie zgodzili się Z. K. i S. K., wnosząc w terminie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zwrotu kosztów postępowania oraz przeprowadzenia wizji lokalnej. W uzasadnieniu skarżący zarzucili, iż decyzje organów obu instancji są dla nich krzywdzące i naruszają przepisy prawa oraz zasady współżycia społecznego. Już obecnie są zacienione ich ogródek i podwórko, a po realizacji inwestycji zacienieniu ulegną również okna pomieszczeń mieszkalnych wraz z balkonem, kuchnia zostanie pozbawiona dopływu światła dziennego. Nadbudowa, zdaniem skarżących, ograniczy ich prawo dysponowania własnością, utrudni dokonanie podziału ich części domu. Wskazali na treść art. 5 Prawa budowlanego, stanowiącą o ochronie praw sąsiada w zakresie zapewnienia odpowiedniego dopływu światła dziennego, jak i ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich przed hałasem. Zarzucili, iż intensywność zabudowy została już dwukrotnie przekroczona. Zdaniem skarżących, zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego, obiekt budowlany powinien być projektowany w sposób zapewniający formę architektoniczną dostosowaną do otaczającej zabudowy- czego przedmiotowa inwestycja nie spełnia, szpecąc bryłę budynku, co spowoduje utratę wartości części należącej do skarżących i godzi w ich prawa poprzez wywołanie dyskomfortu. Z. K. i S. K. podnieśli także, iż nie otrzymali decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2000 roku. Wnieśli o przeprowadzenie wizji lokalnej w miejscu planowanej zabudowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując nadto, że skarżący jako właściciele działki sąsiedniej są osobami trzecimi, a ich interes prawny ograniczony jest zakresem dotyczących ich przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego nie mogą być pozbawieni dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi ani być narażeni na uciążliwości powodowane przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne, promieniowanie i zanieczyszczenia- a zaskarżona decyzja przepisów tych nie narusza. Nie zostało też wykazane, by decyzja naruszała warunki techniczne lub normy obowiązujące w budownictwie. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2006 roku skarżący podnieśli, iż realizacja inwestycji może spowodować katastrofę budowlaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.). Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd – w myśl art. 151 p.p.s.a. – skargę oddala. Mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy oraz zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy, a także przebieg postępowania przed organami administracji publicznej, zarzuty wyartykułowane w skardze uznać należy za bezzasadne. Sąd, nie będąc związany skargą i orzekając w granicach sprawy, nie dopatrzył się również żadnych innych, nie podniesionych w środku zaskarżenia uchybień, o jakich mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż organy administracji architektoniczno- budowlanej prowadziły postępowanie zgodnie z przepisami k.p.a., w szczególności- w oparciu o art. 10 i art. 28 k.p.a. zapewniły możliwość czynnego udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, którym przysługiwał przymiot strony, natomiast zbierając i prawidłowo oceniając całokształt niezbędnego materiału dowodowego uczyniły zadość wymogom art. 7 i art. 77 k.p.a. Decyzje organów obu instancji spełniają również wymogi, przewidziane w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Za wyjątkiem domagania się przeprowadzenia wizji lokalnej, skarżący nie kwestionowali sposobu prowadzenia postępowania przed organami administracji publicznej, zaś Sąd, dokonujący kontroli w granicach sprawy, nie dopatrzył się z urzędu żadnych uchybień proceduralnych. Zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, odpowiadają jednocześnie przepisom ustawy- Prawo budowlane. Należy wskazać, iż nie mogły odnieść skutku te zarzuty skarżących, które odnosiły się do kwestii ich subiektywnego przekonania o pogorszeniu estetyki budynku oraz przekroczeniu dopuszczalnych odległości i zacienianiu przez projektowany obiekt okien ich mieszania. Pierwszą z omawianych kwestii trzeba uznać za ocenną i wymykającą się weryfikacji, natomiast w zakresie zacieniania miarodajne jest nie przekonanie stron, ale zgodność inwestycji z odpowiednimi przepisami techniczno- budowlanymi. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, ustalonym w tekście jednolitym- Dz. U. z 2000r., Nr 126, poz. 1126), obiekt budowlany i związane z nim urządzenia należy projektować w sposób zapewniający formę architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy. Przepis ten, wyrażający postulat "dobrej architektury" pozbawiony był jednak sankcji- zarówno w samym art. 4, jak i w pozostałych przepisach Prawa budowlanego. Nie stanowił zatem podstawy dla odmowy udzielenia pozwolenia na budowę czy też wymuszenia na inwestorze przeprojektowania budynku (zob. R. Dziwiński- komentarz do art. 4 ustawy- Prawo budowlane [w:] R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz. Dom Wydawniczy ABC 2006, wydanie II). Brak było również normatywnych podstaw do oceny zgodności projektu budowlanego z dyrektywą tego przepisu. Warto w tym miejscu wskazać, iż już po zapadnięciu ostatecznej decyzji w niniejszej sprawie, ustawodawca zrezygnował z regulowania tej kwestii w przepisach prawa budowlanego i nadał art. 4 tej ustawy zupełnie nowe brzmienie (zob. zmiany wprowadzone w Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 718). Kwestia ochrony interesów osób trzecich w zakresie dostępu do światła dziennego w chwili orzekania przez przepis art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. B- zgodnie z którym ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w szczególności obejmowała ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Jednak ocena prawidłowości tej ochrony nie została pozostawiona uznaniu organów administracji architektoniczno- budowlanej, na co wskazuje art. 5 ust 1 ab initio Prawa budowlanego – odsyłający m. in. do przepisów techniczno- budowlanych. Przepisy te, wyliczone w art. 7 Prawa budowlanego, konkretyzują sposób ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późniejszymi zmianami). Do kwestii zacieniania odnosi się § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia, przewidujący, iż odległość budynku mającego pomieszczenia na pobyt ludzi powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, z zastrzeżeniem m. in. § 60. Naturalne oświetlenie pomieszczenia w rozumieniu tego przepisu nie stanowi jednak kategorii subiektywnej i znajduje rozwinięcie w § 13 ust. 2, w myśl którego warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli pomiędzy ramionami kąta 60 º w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się w odpowiedniej odległości część obiektu przesłaniającego. Na podstawie analizy zatwierdzonego projektu budowlanego stwierdzić należy, że planowana inwestycja w ogóle nie znajduje się w tak wyznaczonej płaszczyźnie. Powołać nadto wypada przepis § 60 ust. 2 omawianego rozporządzenia, zgodnie z którym- co trafnie wskazywano już w kwestionowanych decyzjach- w mieszkaniu wielopokojowym, takim jak lokal skarżących, dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do jednego pokoju. Tak sformułowany warunek należy uznać za spełniony w odniesieniu do domu (części budynku w zabudowie bliźniaczej), należącego do skarżących- znajdujące się w aktach administracyjnych odbitki mapy sytuacyjno- wysokościowej pozwalają przyjąć, iż budynek skarżących posiada odpowiednie nasłonecznienie od strony południowej. Nie są istotne dla sprawy zarzuty, iż projektowana inwestycja zacienia podwórko i ogród skarżących, albowiem przepisy tak Prawa budowlanego, jak i przepisy techniczno budowlane mówią jedynie o ochronie przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Brak jest natomiast regulacji, wprowadzającej ograniczenia co do zacieniania niezabudowanych części działek sąsiednich. Pozytywnie Sąd ocenił także ustalenia organów, iż sporny obiekt został zaprojektowany w odpowiedniej odległości od działki sąsiedniej, należącej do skarżących. Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 lit. b wspomnianego powyżej rozporządzenia, odległość zabudowy od granicy działki budowlanej powinna wynosić co najmniej 3 m. w przypadku ściany budynku pozbawionej otworów okiennych i drzwiowych. Warto zaznaczyć, iż pierwotny projekt przewidywał elementy obiektu usytuowane w odległości mniejszej niż dopuszczalna, co zostało skorygowane na żądanie organu pierwszej instancji, wyrażone w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2003 roku. Reasumując stwierdzić należy, iż nie mogły odnieść skutku zarzuty skarżących co do naruszenia ich uzasadnionych interesów, gdyż były one subiektywne i nie znajdowały oparcia w Prawie budowlanym oraz innych przepisach techniczno- budowlanych. Podkreślenia wymaga, iż ustawa- Prawo budowlane i wydane w oparciu o nią przepisy wykonawcze (w tym techniczno- budowlane) ustanawiają w zakresie budynku nieprzekraczalne granice prawa własności- tak w odniesieniu do własności przysługującej inwestorowi, jak i stronom postępowania. Normy te mają charakter bezwzględny i nie można ich modyfikować w oparciu o arbitralnie ocenianą uciążliwość inwestycji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 1999 roku, IV SA 1460/98, publikowany w "LEX Omega" nr 47833). Podniesiony przez skarżących w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2006 roku argument, iż realizacja spornej inwestycji może spowodować katastrofę budowlaną, jest w ocenie Sądu gołosłowny- na co wskazuje chociażby moment jego zgłoszenia- i nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie znajdują uzasadnienia w ocenie Sądu również te zarzuty skargi, które odnoszą się do przekroczenia wskaźnika intensywności zabudowy. Z akt sprawy wynika, iż projektowany obiekt nie przekracza w rzucie poziomym obrysu istniejącego już budynku, jego realizacja nie doprowadzi zatem do zwiększenia intensywności istniejącej już zabudowy. Skarżący podnosili także, iż nie otrzymali decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2000 roku, ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Wyjaśnić należy, iż decyzja ta nie zapadła w ramach niniejszej sprawy, a w odrębnym postępowaniu administracyjnym na wcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego. Jako decyzja ostateczna wiązała ponadto, w świetle art. 47 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 3, poz. 15 z późniejszymi zmianami). Nawet jeżeli skarżącym rzeczywiście nie doręczono decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jej wzruszenie możliwe jest jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych- a mianowicie w drodze wznowienia postępowania administracyjnego. Zawarty w skardze wniosek o przeprowadzenie wizji lokalnej nie mógł zostać uwzględniony chociażby z tego powodu, iż na gruncie p.p.s.a. sąd administracyjny pełni funkcję wyłącznie "sądu prawa", nie wnikając w poczynione przez organy ustalenia faktyczne, o ile dokonano je w prawidłowo prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie- sąd ten nie przeprowadza we własnym zakresie postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu nie ma także potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego przed organami administracji architektoniczno- budowlanej. W istocie, pomimo wniosku o dokonanie wizji lokalnej, skarżący nie kwestionują bowiem ustaleń faktycznych, a jedynie ich prawną ocenę w odniesieniu do przepisów techniczno- budowlanych. Dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych jest wystarczający, a wizja lokalna nie mogłaby doprowadzić do poczynienia jakichkolwiek nowych i zarazem istotnych ustaleń. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.