II SA/Kr 1906/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska AWSA Beata Cieloch / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego R. C. kwotę [...]/ [...] / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] 1999 roku znak: PINB -[...] wydaną na podstawie art.80 w związku z art.83ust.l i art.48 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał R. C. dokonanie rozbiórki wykonanego na trasie rowu melioracyjnego , przepustu z kręgów betonowych o średnicy 800 mm o długości 25 m , który został wykonany bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, iż w roku 1997 i 1998, R. C. wykonał bez wymaganego pozwolenia na budowę jak i wymaganego pozwolenia wodnoprawnego przepust z kręgów betonowych na trasie rowu melioracyjnego . Dlatego też zasadne było wydanie na podstawie art.48 prawa budowlanego nakazu rozbiórki powyższego obiektu budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. C. i wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, iż komisja Powiatowego Inspektora Budowlanego podczas wizji lokalnej nie stwierdziła żadnych nieprawidłowości technicznych w wykonaniu zabudowy rowu melioracyjnego. Ponadto odwołujący zwrócił się o dołączenie do akt dokumentacji z wydziału Ochrony Środowiska ,gdzie znajduje się stwierdzenie o negatywnych skutkach dokonania rozbiórki przepustu z kręgów betonowych. Podniósł także ,że budowa przepustu nie spowodowała zalewania terenu. Decyzją z dnia [...] 2002 r. znak: WOA. [...] [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydaną na podstawie art. 138 § l pkt.l i 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 106, poz. 11 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż zarzuty zawarte w odwołaniu są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie. W cenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej budowli. Zgodnie z art. 48 prawa budowlanego właściwy organ zobowiązany jest wydać nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Art. 28 - Prawa budowlanego wskazuje zaś, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Ustawodawca dokonał w art. 29 wyłączenia od w/w obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiektów budowlanych (ust. 1) i na wykonywanie robót budowlanych (ust. 2), które stanowią zamkniętą listę tych wyłączeń i nie obejmują przedmiotowej budowli, będącej przedmiotem decyzji nakazującej rozbiórkę. Obowiązek nakazania rozbiórki obejmuje również wybudowane obiekty bez zgłoszenia, wymienione w art. 29 ust. l pkt l, 2, 4, 5a, 9 i 10. Na budowę przedmiotowego przepustu z kręgów betonowych o średnicy 800 mm i długości około 25 m, Pan R. C. nie posiadał decyzji o pozwoleniu na budowę, co potwierdza podpisany przez stronę odwołującą się protokół oględzin przedmiotu postępowania. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował przepis wynikający z art. 48 -ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, gdyż unormowanie zawarte w art. 48 ma charakter bezwzględnie obowiązujący, które nie daje organom nadzoru budowlanego, możliwości uznania administracyjnego sprawach dotyczących likwidacji samowoli budowlanej. Wobec powyższego, oceniając zgromadzony materiał dowodowy w tej sprawie organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej Panu R. C. dokonanie rozbiórki przepustu z kręgów, który został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skargę od powyższej decyzji w dniu [...] 2002r. złożył R. C. i wniósł o uchylenie jej w całości zarzucając ,iż w toku postępowania nastąpiło naruszenie przepisów postępowania ,co mogło mieć wpływ na wynik postępowania, w tym także naruszenie prawa materialnego. Skarżący ponadto wniósł o zwrócenie akt sprawy organowi I instancji w celu ich uzupełnienia , a w szczególności o przeprowadzenie aktualnej wizji lokalnej mającej na celu określenie obiektywnych skutków funkcjonowania tej budowli od 1997r jak i o dopuszczenie dowodu z wniosku o wydanie pozwolenia na przedmiotową budowę. Skarżący zarzucił także nie załatwienie sprawy w terminach określonych w k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podniósł ,iż rażąco spóźnione rozpatrzenie odwołania nie uwzględnia wniosków zgłoszonych w odwołaniu i w sposób formalny podtrzymuje argumentację zawartą w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 1999r. Zdaniem skarżącego zgodnie z zasadami wyrażonymi w k.p.a i w prawie budowlanym wydanie decyzji z naruszeniem wszelkich możliwych terminów skutkować winno uznaniem argumentów z odwołania za uzasadnione. Tym bardziej, że równocześnie z wniesionym odwołaniem skarżący złożył w Urzędzie Gminy w [...] wniosek o pozwolenie na zabudowę kręgami betonowymi o średnicy 800 mm - rowu melioracyjnego na odcinku o długości ok. 25m -przebiegającym przez jego posesje. Wniosek ten nie został przez Urząd Gminy załatwiony w sposób formalny przez wydanie decyzji. W doręczonym piśmie z dnia [...]. 1999r., które przesłano zamiast decyzji administracyjnej - poinformowano skarżącego jedynie, że nie ma podstaw do wydania pozwolenia na budowę i że o takie pozwolenie należy ubiegać się " po rozstrzygnięciu i realizacji decyzji o rozbudowie ." .Skarżący zarzucił także ,iż Urząd Gminy nie wszczął zgodnie z przepisami k.p.a. postępowania administracyjnego i sprawa pozostawała bez załatwienia przez ponad dwa i pół roku. Skarżący podniósł także ,że rozpatrując odwołanie, organ II instancji nie zwrócił uwagi na jego wnioski dowodowe i nie odniósł się do nich w żaden sposób. Zdaniem skarżącego organ II instancji, w sposób sformalizowany zacytował cały szereg przepisów ,które nie pozostają w żadnym związku z istniejącym stanem faktycznym, ze społecznym przeznaczeniem i wykładnią prawa, a także kłócą się z elementarnymi zasadami współżycia społecznego. Tym bardziej ,iż budowa miała miejsce 1997 r., a odwołanie zostało rozpatrzone w 2002 r. Jedyny zaś argument, że w chwili zabudowy rowu kręgami o odpowiedniej średnicy nie posiadał skarżący formalnego zezwolenia - nie może stanowić podstawy do wydania absurdalnej życiowo decyzji. Zajęcie stanowiska przez Urząd Gminy w [...]przez wydanie decyzji w sprawie wyrażenia zgody na zabudowę rowu melioracyjnego miało na celu konwalidację tej czynności, a skoro to nie zostało załatwione ,to przed rozpatrzeniem nie powinna zapaść decyzja ostateczna utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...] z dn. [...].1999r. Dlatego też uzasadnione jest uchylenie przedmiotowej decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o oddalenie skargi ,podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z treścią art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 ,poz. 1270 z późn. zm. oznaczana dalej -p.p.s.a.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też właściwym do rozpoznania sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 p.p.s.a.). Sądowa kontrola obejmuje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej w dacie jej wydania. W mniejszej sprawie skarga została uwzględniona , jednakże Sąd nie podzielił wszystkich podniesionych przez skarżącego R. C. zarzutów. Sąd uznał za słuszny zarzut naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy .Dotyczy to w szczególności jednej z podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej tj. zgromadzenie w sprawie materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do jej prawidłowego załatwienia. Zasadę tę statuuje art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki , przede wszystkim , organ obowiązany jest wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sprawie . ( art.77 k.p.a.) W przedmiotowej sprawie postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób umożliwiający prawidłowe ustalenie faktycznego. Brak jest bowiem w aktach postępowania administracyjnego przed organem I jak i II instancji dowodów dotyczących oznaczenia miejsca usytuowania obiektu ,podlegającego nakazowi rozbiórki. Protokół z przeprowadzonych oględzin nie zawiera także szkicu sytuacyjnego, na podstawie którego można by ustalić jego położenie. Mając na uwadze powyższe rekonstrukcja stanu faktycznego jest co najmniej utrudniona. A to z kolei miało zdaniem Sądu istotny wpływ na redakcję wydanej przez organ I instancji decyzji. Zdaniem Sądu decyzja organu I instancji zawierająca następujące rozstrzygnięcie : " nakazuje R. C. dokonanie rozbiórki na trasie rowu melioracyjnego przepustu betonowego średn. 800 mm, o długości ok.25m, który został wykonany bez wymaganego pozwolenia na przedmiotową budowlę.. " , przy braku oznaczenia miejsca jego położenia ( numeru działki, obrębu, właściciela, miejscowości) , nie nadaje się do wykonania . Rozstrzygnięcie bowiem musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji , dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na tezę wyroku NSA z 30.06.1998r .,1 SA /Łd 1478/98,w której stwierdza się ,że " rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji." W przedmiotowej sprawie również uzasadnienia wydanych decyzji nie opisują miejsca położenia wybudowanego obiektu. W przypadku ,kiedy decyzja nie zawiera -istotnego elementu -prawidłowego rozstrzygnięcia ( osnowy ) o, którym mowa w art. 107 &1 k.p.a., - to wyklucza ustalenie podstawowych elementów stosunku prawnego.( Podobne stanowisko zostało przedstawione w orzeczeniu NSA z 20.07.1981 r.,SA 1163/81 OSPiKA 1982 nr 9-10,poz.l69). Sąd, w związku z niemożnością określenia właściwego obiektu budowlanego, którego dotyczyła zaskarżona decyzja, nie poddawał jej dalszej merytorycznej kontroli. Na marginesie należy jedynie podkreślić, że słuszne jest twierdzenie organu II instancji, iż wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia budowlanego lub zgłoszenia z zastrzeżeniem przewidzianym w art.29 Prawa budowlanego , powoduje obligatoryjne orzeczenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego przez właściwy organ administracji publicznej . Późniejsze zaś złożenie wniosku o pozwolenie na budowę nie stanowi podstawy prawnej do zaniechania orzeczenia o nakazie rozbiórki. W związku z powyższym ,Sąd uznał ,że wada istniejąca w samej treści decyzji dała podstawę do jej uchylenia i orzekł jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 &1 pkt l lite p.p.s.a. O kosztach postępowania sadowego Sąd orzekł w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.