II SA/Kr 1906/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa / spr. / Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 14 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia nielegalnie zlikwidowanego rowu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego J.M. kwotę 540 / pięćset czterdzieści / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania wyroku z dnia 22 lutego 2012r. Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia 5 sierpnia 2012r., znak: [....] po rozpatrzeniu wniosku J.P. odmówił spełnienia żądania przywrócenia istnienia urządzenia wodnego pełniącego funkcje melioracyjne tj. przywrócenia nielegalnie zlikwidowanego rowu melioracyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 9 czerwca 2009r. J.p. poinformowała Burmistrza Miasta B. , że w wyniku zasypania przez J.M. rowu i ułożenia w nim rur odprowadzających wodę, w czasie opadów, rury te nie są w stanie odprowadzać wody opadowej. Podała, że w sytuacji zatkania rur, jej nieruchomość zostanie zalana. Pismem z dnia 1 lipca 2009r. Burmistrz Miasta B. zawiadomił J.P. , J.M. i R.N. o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych poprzez odcięcie odpływu rowu odprowadzającego wody opadowe do potoku [....] przez J.M. , zamieszkałego w B. przy ul. [....] , jednocześnie wezwał w/w do stawienia się na oględzinach w dniu 21 lipca 2009r. W dniu 21 lipca 2011r. przeprowadzono oględziny, w toku których ustalono, m.in., że na szerokości działki nr [....] oraz fragmencie działek nr [....] oraz [....] , stanowiących rów odprowadzający wody opadowe z działek przylegających do potoku B. , ułożono kanalizację opadową o średnicy 20 cm. Ustalono, że w/w nastąpiło bez pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto na szerokości działki nr [....] teren miejski został wyrównany do poziomu działek sąsiednich. Dalej podniesiono, że w toku przeprowadzonych w dniu 28 lipca 2011r. ponownych oględzinach ustalono, że po miesięcznych opadach nie stwierdzono zastoju wody na żadnej z działek. Burmistrz Miasta B. stwierdził także, iż ze względu na to, że na sąsiedniej działce rów był już przykryty w latach dziewięćdziesiątych, zabudowa rowu na działkach nr [....] i [....] nie zablokowała przepływu wód opadowych. Dodano również, że pomimo, iż wizja odbyła się po długotrwałych opadach deszczu, nie stwierdzono zastoisk wody na terenie działek, których dotyczy spór. Nie stwierdzono wobec tego zmian, które szkodliwie oddziaływałyby na działkę nr [....] . Odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia 5 sierpnia 2011r., znak: [....] złożyła J.P. stwierdzając, że nie zgadza się ona z treścią w/w decyzji i wnosi o przywrócenie zlikwidowanego rowu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpatrzeniu w/w odwołania decyzją z dnia 14 października 2011r., znak: [....] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że zmiana stanu wody na gruncie nie dotyczy wyłącznie zmiany kierunku spływu wód opadowych bądź kierunku odpływu ze źródeł, ustawodawca użył bowiem w przepisie zwrotu "w szczególności", zatem zmiana kierunku spływu wód jest tylko wskazaniem przykładowym. Zdaniem Kolegium zmiana stanu wód może mieć również miejsce w sytuacji zabudowania rowu poprzez umieszczenie w nim rury o mniejszym przepływie, niż dotychczasowy co może utrudniać lub uniemożliwiać spływ, a także w wyniku zabudowania rowu melioracyjnego na skutek czego następuje brak odpływu wód gruntowych z sąsiedniej nieruchomości. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że z analizy zgromadzonych akt sprawy wynika, że organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, a postępowanie obarczone jest wadami powodującymi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi l instancji w celu ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium Burmistrz Miasta B. nie uznał za strony postępowania wszystkich uprawnionych podmiotów. Z akt sprawy wynika bowiem, że właścicielem działki nr [....] w B. obok J.M. była również H.M. , zaś działki nr [....] , obok J.P. , był również M.P. Osoby te nie zostały w postępowaniu uwzględnione. Ponadto, w aktach sprawy brak jest w ocenie organu odwoławczego dowodów na to, że stroną postępowania był R.N. W piśmie z dnia 1 sierpnia 2009r. Naczelnik Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Inwestycji wyjaśnił, że R.N. uznany został za stronę postępowania, ponieważ jego osoba "pojawiała się w wyjaśnieniach J.P.", a ponadto kanał wykonany przez J.M. został połączony z istniejącym kanałem zabudowanym przez R.N. , przebiegającym na długości jego posesji. Zdaniem Kolegium powyższe nie stanowiło jednak uzasadnienia do uznania R.N. za stronę postępowania. Z akt sprawy wynika bowiem wprost, że spór wodny toczył się pomiędzy właścicielami działek nr [....] i [....] w B. R.N. powinien zatem występować w niniejszym postępowaniu jako świadek nie zaś jako strona. SKO w T. odnosząc się do zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego stwierdziło, że w toku przeprowadzonych oględzin organ l instancji nie ustalił czy w wyniku prowadzonych prac nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie i czy na skutek tej zmiany nastąpiły szkody na gruncie działki sąsiedniej. Organ nie ustalił jaki był stan wody przed zabudową rowu, w tym jaki był kierunek spływu wód gruntowych oraz jaki był poziom wody w rowie melioracyjnym. Nie zostało ustalone czy zasypanie rowu spowodowało zmianę w spływie wód gruntowych, a także czy znajdująca się w zasypanym rowie rura o średnicy 20 cm zapewniła odpowiedni przepływ wody. Kolegium podniosło, że ułożenie w rowie rury o zbyt małej przepustowości oraz zasypanie rowu spowoduje naruszenie stosunków wodnych poprzez utrudnienie lub uniemożliwienie przepływu. Zasypanie rowu który dotychczas odbierał nadmiar wód gruntowych i opadowych z sąsiedniej działki również może stanowić naruszenie stosunków wodnych, jeżeli w wyniku zasypania, nastąpiła zmiana kierunku spływu tych wód lub zatrzymanie spływu. Po ustaleniu, że nastąpiła zmiana stanu wody, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji powinien zbadać, czy w wyniku tej zmiany na działce sąsiedniej powstały szkody. Kolegium zaznaczyło w tym miejscu, że znajduje to uzasadnienie w twierdzeniach J.P. zawartych w piśmie z dnia 11 czerwca 2011r., w którym w/w wskazała, że po zabudowaniu rowu nastąpiły w czerwcu 2010r. szkody w postaci zalania piwnicy, pomieszczeń w budynku oraz terenu przy budynku i sąsiednich działkach , a także trwające obecnie szkody w postaci podniesienia poziomu wód gruntowych i podmakania ściany i posadzki. Organ II instancji zaznaczył ponadto, że Burmistrz Miasta B. powinien zatem w toku oględzin zwrócić się do stron o wskazanie miejsc, w których wystąpiły szkody, określić ich rozmiar i przyczynę. Istotne jest zatem ustalenie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody, a powstałymi szkodami. Nadto Kolegium dodało, iż organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien przeprowadzić ponowne, oględziny zapewniając udział w nich wszystkich stron postępowania. W wytycznych dla Burmistrza Miasta B. znalazła się też konieczność sporządzenia na mapie ewidencyjnej szkicu, z którego wynikać będzie szerokość zasypanego rowu, jego przebieg, kierunek przepływu wody, kierunek spływu wód opadowych i gruntowych zarówno przed zabudowaniem rowu jak i po zabudowie. W konkluzji Kolegium podniosło również, że przed wydaniem decyzji z dnia 5 sierpnia 2011r. organ l instancji nie umożliwił stronom postępowania wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w trybie art. 10 k.p.a. Stwierdzono też, że w aktach sprawy brak jest dowodu uzasadniającego odstąpienie od w/w obowiązku (art. 10 § 3 k.p.a.). W zakresie zabudowy rowu bez zezwolenia, SKO w T. uznało, iż w niniejszym postępowaniu kwestia legalności zabudowy rowu nie podlega badaniu. Przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie sporu wodnoprawnego są bowiem kwestie naruszenia stanu wody i negatywny wpływ tych naruszeń na sąsiednie nieruchomości. Sprawa bezprawnej zabudowy rowu, zgodnie z art. 140 ust 1 ustawy Prawo wodne, powinna być przedmiotem postępowania przed Starostą B. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 14 października 2011r., znak: [....] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.M. reprezentowany przez radcę prawnego M.M. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jednolity z 2005r. Dz. U. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że spór wodny toczy się miedzy wnioskodawczynią (właścicielką działki nr....) a J.M. , podczas gdy nie jest on ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym, ani posiadaczem samoistnym działki nr [....] na której zostały wykonane prace; 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jednolity z 2005r. Dz. U. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wykonane prace spowodowały zmianę stanu wody na gruncie oraz szkodę w postaci zalania piwnicy właścicielki działki nr [....] ; 3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1971, z późn. zm.) przez dowolną i wybiórczą ocenę zebranego materiału dowodowego; 4. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 3 k.p.a. przez brak w uzasadnieniu decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 5. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom pełnego udziału w postępowaniu, w szczególności uniemożliwienie stronom przedstawienia nowych dowodów i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji; 6. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie ponowne sprawy i wydanie orzeczenia kasacyjnego bez wskazania uzasadniających taką decyzję przesłanek Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że naruszono art. 29 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że spór wodny toczy się miedzy wnioskodawczynią a J.M. , podczas gdy nie jest on ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym, ani posiadaczem samoistnym działki nr [....] , na której zostały wykonane prace, a jedynie działek nr [....] i [....] - tylko graniczących z rowem, w którym ułożono rurę. Następnie wskazano, że uwadze organu odwoławczego, kwestionującego udział w postępowaniu R.N. umknęło, że zarówno J.M. jak i H.M. nie są właścicielami działki nr [....] , na której przebiega rów. Stąd zupełnie bezzasadny jest zarzut, że H.M. nie brała udziału w toczącym się postępowaniu, co stało się dla organu pierwszym powodem uchylenia decyzji organu I instancji. Związek i H.M. z przedmiotem postępowania jest taki sam jak wspomnianego R.N. Jest ona właścicielką działek sąsiednich graniczących z działką, przez którą przebiega rura odprowadzająca wody opadowe tj. działek nr [....] i [....] , podczas gdy rura została ułożona w całości na dz. nr [....] . To samo dotyczy J.M.. Nie jest on ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym, ani posiadaczem samoistnym działki, na której włożono rurę odprowadzającą wody opadowe. Kolegium stwierdziło, iż z akt wynika wprost, ze spór wodny toczy się między właścicielami działek nr [....] i [....] . Jest to jednak wniosek z gruntu błędny. W decyzji Burmistrza Miasta B. napisano, że ułożono kanalizację opadową na szerokości działki nr [....] , na fragmencie działki [....] oraz na terenie działki miejskiej [....] . Zdaniem skarżącego kwestionowane przez odwołującą się (właścicielkę nieruchomości – działki nr [....] – J.P. ) prace zostały wykonane na działce nr [....] , nie ma więc podstaw by mówić o sporze wodnym między właścicielami działek nr [....] oraz nr [....] w B. Przedmiot postępowania został określony nieprawidłowo, jako spór wodny pomiędzy J.M. a właścicielką działki nr [....] . Następnie wskazano na naruszenie przez Kolegium art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne oraz art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że wykonane prace spowodowały zmianę stanu wody na gruncie oraz szkodę w postaci zalania piwnicy właścicielki działki nr [....] . Skarżący podniósł, iż w toku postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji ustalono, że zabudowa rowu nie zablokowała przepływu wód opadowych, co zostało stwierdzone po długotrwałych, intensywnych opadach deszczu, na terenie okolicznych działek nie wystąpiły zastoiska wody. Nie stwierdzono także żadnych szkód na działkach sąsiednich. W ocenie skarżącego Kolegium rozpatrując odwołanie pominęło te fakty milczeniem. Nie przedstawiło własnych ustaleń i nie dokonało oceny dotychczas zgromadzonych dowodów. Skarżący wskazał też, że Kolegium zarzuciło w wydanej przez siebie decyzji, że nie zostało ustalone, czy znajdująca się w zasypanym rowie rura o średnicy 20 cm zapewnia odpowiedni przepływ. Negując ustalenia dokonane podczas oględzin organ nie wskazał jednocześnie, dlaczego według niego ten właściwy przepływ nie został zachowany, nie podał dowodu, na którym się oparł dochodząc do takich wniosków, ani nie wyjaśnił przyczyn odmówienia wiary dowodom dotychczas zgromadzonym. Stwierdził, że ułożenie w rowie rury o zbyt małej przepustowości spowoduje naruszenie stosunków wodnych przez utrudnienie lub uniemożliwienie przepływu, co w niniejszej sprawie, w ocenie skarżącego, ewidentnie nie występuje. W opinii J.M. nieprawidłowo ustalony przez organ II instancji stan faktyczny, naruszający zasadę swobodnej oceny dowodów stał się powodem uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dalej skarżący, odnośnie naruszenia przez organ II instancji art. 10 k.p.a. podniósł, że organ II instancji ograniczył się do wydania decyzji kasacyjnej, którą oparł wyłącznie na zarzutach odwołania uniemożliwiając równocześnie drugiej stronie ustosunkowanie się do tych zarzutów i przedstawienie na tę okoliczność dowodów. Wcześniej żadne wyjaśnienia nie były wysyłane, gdyż strona czekała czy organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a. nie zdecyduje się uzupełnić postępowania dowodowego. Ostatni z zarzutów skargi związany był z naruszeniem przez Kolegium art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. Mianowicie, w opinii J.M. , w uzasadnieniu decyzji Kolegium zabrakło rozważań pozwalających ocenić dlaczego organ II instancji nie mógł uzupełnić postępowania w trybie art. 136 k.p.a. chociażby poprzez zlecenie organowi I instancji przeprowadzenia uzupełniającego postępowania. W odpowiedzi na powyższą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga skutkuje uchyleniem tak zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji, przy czym nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Przechodząc do przyczyn uchylenia tak zaskarżonej, jak również poprzedzającej ją decyzji należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jak natomiast wynika z akt sprawy, stronami przedmiotowego postępowania nie były wszystkie podmioty, które w świetle art. 28 k.p.a. przymiot strony posiadają. Okoliczność ta trafnie została zauważona przez organ II instancji, a poglądy prawne SKO, dotyczące nieprawidłowego kręgu stron postępowania, zasadniczo zasługują na aprobatę. Podkreślić w tym miejscu jednak należy, że organ II instancji nie pełni takiej roli jak sąd administracyjny, lecz jest organem który przejmuje obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy, przy prawidłowym zastosowania m.in. przepisów k.p.a. Tak więc w przypadku zauważenia, że w postępowaniu administracyjnym nie uczestniczą wszystkie podmioty, które w świetle art. 28 k.p.a. posiadają przymiot strony, organ II instancji winien zawiadomić je o toczącym się postępowaniu i doręczyć im wydaną przez siebie decyzję. Tymczasem organ II instancji niejako powielił błąd organu I instancji i w postępowaniu odwoławczym również pominął osoby, które winny w nim brać udział. Ta właśnie okoliczność spowodowała uchylenie decyzji organu II instancji. Co się natomiast tyczy kwestii stron przedmiotowego postępowania administracyjnego, to najpierw należy przytoczyć treść art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle tego przepisu, jak również bogatego orzecznictwa jest niewątpliwe, że wbrew wywodom skargi, o tym komu w niniejszym postępowaniu administracyjnym przysługuje przymiot strony, nie decyduje w stopniu wyłącznym prawo własności działki, po której przebiega zasypany rów. W świetle art. 28 k.p.a. stroną tego postępowania z pewnością powinna także być H.M. tj żona skarżącego, która jest wraz z nim współwłaścicielką działki [....] i (o ile potwierdzi się podnoszony w skardze fakt śmierci M.P. ), jego następcy prawni. Zaznaczyć przy tym należy, ze przy ponownym rozpoznawaniu sprawy obowiązkiem organu I instancji będzie ponadto rozważenie, czy z uwagi na ukształtowanie terenu i przedmiot niniejszego postępowania, interes prawny nie będzie przysługiwał również właścicielom innych sąsiednich działek. Ta okoliczność nie była bowiem w ogóle przedmiotem rozważań organu I instancji, natomiast rozważania organu II instancji co do R.N. należy uznać za nazbyt ogólnikowe i przedstawiane w oderwaniu od stanu faktycznego. Przechodząc do dalszych rozważań należy również podkreślić, że uwadze organów uszedł fakt, że w aktach sprawy brak dowodów i ustaleń, kto jest właścicielem działki numer [....] , tj. działki którą przebiega zasypany rów. Jest to o tyle istotna okoliczność albowiem jeśli jak nadmienia się w skardze, działka ta jest własnością gminy, to organ I instancji dotychczas prowadzący postępowanie tj. Burmistrz Miasta B. podlegałby wyłączeniu od rozpoznania niniejszej sprawy. Tak więc przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, ta właśnie okoliczność winna być wyjaśniona w pierwszej kolejności. Kończąc rozważania należy wskazać, że uchylając decyzje obu organów, sąd nie dokonał merytorycznej oceny zarzutów skargi i poglądów przedstawionych przez organy (w zakresie w jakim nie dotyczyły kręgu stron postępowania, a zatem podstawy wznowieniowej), gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 153 p.p.s.a. wiązałyby tak organy jak i sąd w dalszym toku postępowania, wyrażona zostałaby bez udziału wszystkich stron postępowania, bez zapoznania się z ich stanowiskiem i w praktyce czyniłaby ich udział w sprawie czysto iluzorycznym. Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b i art. 135 p.p.s.a., przy czym o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w/w ustawy.