II SA/Kr 191/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Beata Łomnicka Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] (dalej organ powoływany jako "PINB") decyzją z dnia 16.10.2013 r. nr [...]. (znak: [...]) nakazał "inwestorowi M.i B. dokonać rozbiórki rozbudowanej murowanej (z pustaka typu "Max" i żużlowego, strop żelbetowy, dach jednospadowy o konstrukcji drewnianej, kryty blachą) części gospodarczej budynku inwentarsko-składowego o wym. w rzucie poziomym 5,70 x 3,85m, zlokalizowanej na działce nr [...] w N. od strony działki nr [...] w N.". Podstawą prawną tej decyzji był art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, zaś powodem wydania nakazu rozbiórki był fakt nieprzedłożenia przez inwestora dokumentów wymaganych w procedurze legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. 2. Odwołanie od decyzji PINB z dnia 16.10.2013 r. wniosła M. B. 3. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15.12.2015 r. (znak: [...]) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał stan sprawy, który przedstawiał się następująco: - PINB w dniu 4.10.2006 r. przeprowadził kontrolę na działce o numerze ewidencyjnym [...] w N. podczas której stwierdzono, że "od strony południowej istniejącego budynku inwentarsko-składowego dobudowano dodatkowe pomieszczenia. Stan zaawansowania robót to wykonane ławy fundamentowe oraz murowane ściany i zamocowane krokwie". Do protokołu z czynności załączono dokumentację fotograficzną i szkic sytuacyjny; - w dniu 29 listopada 2006 r. organ l instancji dokonał oględzin rozbudowanej części budynku inwentarsko-składowego posadowionego na działce nr ewid. [...] w N. Z czynności sporządzono protokół; - postanowieniem z dnia 5 lutego 2007 r. (znak: [...]), PINB działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku inwentarsko-składowego o część gospodarczą, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w N. oraz zobowiązał inwestora – M. B. do dostarczenia w terminie 30 dni następujących dokumentów: zaświadczenia Wójta Gminy N. o zgodności "wybudowanego urządzenia" z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 4 egzemplarzy projektu budowlanego z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; wobec nieprzedłożenia wymaganych dokumentów, decyzją z dnia 31 maja 2007 r. organ l instancji, w oparciu o art. 48 ust.1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę części gospodarczej w/w budynku; w dniu 13 lipca 2009 r. na skutek wniesionego przez M. B. odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 KPA, decyzją o znaku: [...], uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji (k: [...], [...] akt PINB); * w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ l instancji kilkukrotnie dokonał oględzin spornej nieruchomości i postanowieniem z dnia 9.05. 2013 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku inwentarsko-składowego o część gospodarczą zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w N. oraz zobowiązał inwestora - M. B. do dostarczenia wymienionych w tym postanowieniu dokumentów, w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia postanowienia (k:[...]-[...] akt PINB); * wobec nieprzedłożenia przez M. B. żądanych przez organ dokumentów, w dniu 16 października 2013 r. PINB w N. wydał na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego zaskarżoną decyzję (znak: [...]) o nakazie rozbiórki rozbudowanej części budynku inwentarsko-składowego o wymiarach 5,7x3,85, na działce nr [...] w N. od strony działki nr [...]; * odwołanie od tej decyzji wniosła M. B.; * zaskarżoną decyzją z dnia 15.12.2015 r. WINB utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. Organ administracji podał, że niniejsze postępowanie ma na celu ocenę zasadności nałożenia na M. B. obowiązku rozbiórki części gospodarczej (wym. 5,70m x 3,85m), o którą został rozbudowany budynek inwentarsko-składowy, zlokalizowany na działce nr ewid. [...] w N. od strony działki nr ewid. [...]. WINB. Zaznaczył, iż w sprawie niniejszej zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015r. póz. 443). Zgodnie z art. 6, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe". Podkreślił, że budynek inwentarsko-składowy położony na działce nr ewid. [...] w N., zgodnie brzmieniem art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi obiekt budowlany. W myśl art. 3 pkt 6 tej ustawy, przez "budowę" należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę nadbudowę obiektu budowlanego". Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Organ odwoławczy stwierdził, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego przez organ l instancji (w szczególności protokołów z oględzin przeprowadzanych na działce nr ewid. [...] w N.j oraz dokumentacji z czynności sprawdzająco-kontrolnych) świadczy o tym, iż roboty budowlane, których inwestorem była M. B. doprowadziły w 2006 r. do rozbudowy istniejącego na w/w nieruchomości budynku inwentarsko-składowego. Konsekwencją rozbudowy jest zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zgodnie z Obowiązującą Polską Normą PN ISO 9836 - "Właściwości użytkowe w budownictwie; Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych": 5.1.2.2 Powierzchnia zabudowy jest wyznaczana przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu (...). Zgodnie natomiast z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: Pod pojęciem kubatura brutto należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie, a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją (...)". W ocenie organu odwoławczego, w wyniku wykonanych robót budowlanych nastąpiła zmiana kubatury jak i powierzchni zabudowy budynku inwentarsko-składowego położonego na działce nr ewid. [...] od strony działki nr ewid. [...] w N. M. B. nie legitymuje się przy tym pozwoleniem na rozbudowę tego obiektu. WINB podkreślił, że organ l instancji prawidłowo przyjął, iż w niniejszej sprawie zastosowanie ma tryb z art. 48 Prawa budowlanego. Zaakcentował przy tym, że wszczęcie procedury legalizacyjnej możliwe jest dopiero w przypadku ustalenia, że zrealizowany obiekt jest zgodny z przepisami regulującymi kwestie zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami odrębnymi, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Organ l instancji dokonał powyższych ustaleń i postanowieniem z dnia 9.05.2013 r., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych ze sporną rozbudową oraz zobowiązał inwestora do dostarczenia wymienionych w postanowieniu dokumentów w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia postanowienia. M.B. nie uczyniła zadość nałożonemu obowiązkowi, czym wypełniła dyspozycję art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, wymagającego orzec w takiej sytuacji nakaz rozbiórki W ocenie WINB, organ l instancji prawidłowo określił podmiot zobowiązany do rozbiórki rozbudowanej części budynku inwentarsko-składowego mając na uwadze treść art. 52 Prawa budowlanego. Powołał także wyrok WSA w Krakowie z dnia l marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1658/11, w którym wskazano, że " Nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości. Kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Jeżeli inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSKI 58/07). WINB podkreślił, że nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. W niniejszej sprawie, poza sporem pozostaje fakt, iż inwestorem rozbudowanej części budynku inwentarsko-składowego położonego na działce nr ewid. [...] w N. jest M. B. (niekwestionowane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oświadczenie S. B.; k: [...] akt PINB). Z analizy akt postępowania wynika, że M. B. jest współwłaścicielem w/w nieruchomości, zatem przysługuje jej tytuł prawny umożliwiający wykonanie nałożonego nakazu. W ocenie organu II instancji, PINB wydał decyzję w niniejszej sprawie prawidłowo. Jednakże w toku postępowania naruszył przepisy KPA załączając (k: [...] akt PINB) i wykorzystując pełnomocnictwo udzielone S. B. przez M. B. w dniu 25 października 201 Or. (akt notarialny Rep. [...]), znajdujące się w aktach innej sprawy administracyjnej tj. znak: [...]. Wg organu odwoławczego, pełnomocnictwo winno być złożone w konkretnej sprawie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 450/10). Ustanowienie pełnomocnika jest prawem, a nie obowiązkiem strony postępowania. Organ administracji publicznej nie może podejmować za stronę postępowania (nawet posiadając wiedzę, iż w innych podobnych postępowaniach jakie przed nim się toczą strona działa przez pełnomocnika) decyzji czy w konkretnym postępowaniu będzie ona reprezentowana przez pełnomocnika czy też będzie działać samodzielnie. W każdym postępowaniu to strona za pośrednictwem pełnomocnika winna wskazać, iż 5 chce aby to on ją reprezentował. Niemniej jednak, choć powyższe działanie PINB niewątpliwie uchybiło wymaganiom procedury administracyjnej, WINB podkreślił, że w dniu 7 grudnia 2015 r., na wezwanie tego organu, do akt niniejszego postępowania przedłożone zostało potwierdzone notarialnie stosowne pełnomocnictwo dla S. B., które spowodowało konwalidację czynności dokonanych w imieniu M. B. przez w/w pełnomocnika, zarówno przed organem l jak i II instancji. Zauważono, że to nieprawidłowe działanie PINB nie wpływa na merytoryczne rozstrzygniecie niniejszej sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że nie jest dla sprawy istotna kwestia działu spadku po S. B., a w szczególności to, że dział ten nie został przeprowadzony. Dla właściwego ustalenia kręgu stron postępowania wystarczające jest stwierdzenie nabycia spadku po wskazanej osobie. Nie budzi wątpliwości kwestia położenia spornego budynku, co wynika z analizy map. Opinia geodety w tym zakresie nie jest niezbędna. WINB podał też, iż decyzja Naczelnika Gminy N. z dnia 3.04.1987 r. o udzieleniu pozwolenia na dobudowę nadziałce nr [...] w N., dotyczyła innego zamierzenia inwestycyjnego, niż oceniane w tej sprawie (dotyczyła dobudowy do istniejącej stodoły wiaty o wym. 5x6 m z podpiwniczeniem). 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję WINB z dnia 15.12.2015 r. wniosła M. B. Decyzji tej zarzuciła nieważność (wydanie bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa) podając, że przedmiot sprawy to wykonanie dobudówki do istniejącej stodoły, wiaty na sprzęt i maszyny rolnicze o wym 5x6 m. z podpiwniczeniem. Inwestycja ta zrealizowana została w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Naczelnika Gminy N. z dnia 3.04.1987 r. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania względnie jej zmianę i umorzenie postępowania. 5. Postanowieniem z dnia 18.01.2016 r. WINB w Krakowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15.12.2015 r. oraz poprzedzającej jej decyzji organu l instancji. Na wstępie należy podkreślić, że istotnym elementem decyzji rozbiórkowej jest prawidłowe określenie podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki. Brak bowiem dobrowolnego wykonania tego obowiązku stanowi podstawę do wszczęcia egzekucji administracyjnej w stosunku do podmiotu, który był adresatem decyzji (zobowiązanym). Art. 52 Prawa budowlanego określa krąg podmiotów, które mogą być adresatami takiej decyzji. Przepis ten stanowi bowiem, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Z powyższego przepisu wynika zatem, że adresatem decyzji rozbiórkowej jest, co do zasady, inwestor. Wskazanie przez ustawodawcę "inwestora" w cytowanym przepisie art. 52 na pierwszym miejscu wynika z kluczowej pozycji tego podmiotu w procesie inwestycyjno-budowlanym. Inwestor jest odpowiedzialny za zorganizowanie procesu budowy i za zgodne z przepisami prawa jej prowadzenie od początku aż do zakończenia. W praktyce realizacji inwestycji budowlanych, często występuje sytuacja, gdy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości na której realizowana jest inwestycja. W kontrolowanej sprawie, orzekające organy nadzoru budowlanego przyjęły, że inwestorem spornych robót była M. B. Należy jednak zauważyć, iż w ocenianej sprawie okoliczności tej nie można kategorycznie uznać za przesądzoną. Fakt bowiem, że wskazana osoba była inwestorem rozbudowy części gospodarczej budynku na działce nr [...] w N. wynika wyłącznie z oświadczenia 7 złożonego w tym względzie przez S. B. Tymczasem oświadczenie to nie zostało poddane jakiejkolwiek weryfikacji, czy ocenie uwzględniającej kryteria wynikające z art. 80 K.p.a. Orzekające organy nie odniosły się to tego, czy w ogóle prawdopodobne jest, choćby z punku widzenia zasad doświadczenia życiowego, a w szczególności w okolicznościach tej sprawy, aby inwestorem mogła być - ponad 80-letnia M. B., w sytuacji, gdy w rozpatrywanym przypadku sporna nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, a nadto jest gospodarstwem rolnym użytkowanym nie przez M. B., lecz przez jej synów (por. np. k. [...] akt sądowych, k. [...], k. [...] akt administracyjnych). W tej sytuacji, przyjęcie oświadczenia S. B. co do osoby inwestora oraz brak poczynienia dokładnych w analizowanym względzie ustaleń, świadczy o naruszeniu tych przepisów postępowania administracyjnego, które nakładają na organy administracji obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), a także wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiał dowodowy (art. 77 par. 1 k.p.a.) oraz dokonania jego oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Zauważyć w tym kontekście też trzeba, iż ze współwłasnością nieruchomości wiąże się również, sygnalizowana już na wstępie uzasadnienia kwestia właściwego określenia inwestora w decyzji o rozbiórce. W przypadku bowiem współwłasności nieruchomości stronami postępowania, jak również adresatami decyzji powinni być wszyscy współwłaściciele jako beneficjenci prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. A. Glinecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, LexisNexis 2014 r. uwaga 5 do art. 52). Także i w tym aspekcie, nie było uprawnione uznanie wyłącznie M. B. za inwestora w sprawie i wskazanie jedynie tej osoby jako zobowiązanej do dokonania rozbiórki spornego obiektu budowlanego. Świadczy to o naruszeniu art. 52 Prawa budowlanego. Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcia wskazać także należy, iż nie poczyniły orzekające w tej sprawie organy nadzoru budowlanego stosownych ustaleń w kwestii tego, czy obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania został zrealizowany w ramach zgłoszenia dokonanego w Urzędzie Gminy N. w dniu 29.05.2002 r. Twierdzenie takie wynikało z pisma S. B. z dnia 5.01.2007 r. (k. [...]). 8 Wyjaśnienie zaś powyższej kwestii nakazał organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia 13.07.2009 r. uchylającej decyzję PINB z dnia 31.05.2007 r. o nakazie rozbiórki. Mimo powyższego, w aktach sprawy nie znajdują się jakiekolwiek ustalenia, czy też wnioski, pozwalające wykluczyć wskazaną możliwość takiej kwalifikacji spornych robót. Organy administracji, pominęły tę kwestię i nie zajęły względem niej stanowiska w kolejnych wydawanych w sprawie decyzjach. Świadczy to o naruszeniu art. 77 par. 1 K.p.a. oraz art. 107 par. 3 K.p.a. Podkreślić przy tym należy, iż co do zasady nie można nie uznać za obiekt budowlany budynku (także gospodarczego) posiadającego jedynie trzy ściany a dobudowanego (dostawionego) bezpośrednio do ściany innego budynku (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21.09.2012 r.; sygn. akt II SA/Po 421/12). Powyższe oznacza, iż w kontrolowanej sprawie dopuszczalna jest także odmienna kwalifikacja wykonanych przez inwestora prac, niż przyjęły to orzekające organy nadzoru budowlanego. W zależności bowiem od wyników dokładnych ustaleń, co do rodzaju i charakteru podlegających ocenie robót wykonanych na działce nr [...] w N., możliwe jest też przyjęcie, iż roboty te mogły nie stanowić rozbudowy istniejącego budynku inwentarsko-składowego, lecz stanowić budowę, zrealizowaną w oparciu o wskazane wyżej zgłoszenie. Nie jest usprawiedliwione stanowisko skargi, iż wydana decyzja obarczona jest wadą nieważności, gdyż sporna rozbudowa realizowana była w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy N. z dnia 3.04.1987 r. o pozwolenie na dobudowę. Zauważyć należy, iż pozwolenie to dotyczy: realizacji wiaty, na działce nr [...], o wymiarach 5x6 m., od strony południowej istniejącego budynku inwentarsko-składowego. Przedmiotem ocenianej sprawy jest zaś murowany budynek gospodarczy, na innej działce tj. nr [...], o wymiarach odmiennych rozmiarach tj. 5,7x3,85m, zrealizowany od strony wschodniej (k. [...] decyzji l instancji). Powyższe rozbieżności pozwalają uznać, że w sprawie mamy do czynienia z innym obiektem, niż ten, którego dotyczyła decyzja z 3.04.1987 r. Wobec stwierdzonego przez sąd naruszenia prawa materialnego (art. 52 Prawa budowlanego) oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 K.p.a., art. 107 par. 3 K.p.a.) zaskarżona decyzja WINB z dnia 15.12.2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji podlegały uchyleniu, na podstawie art. 9 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. 2016 r., póz. 718). W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie jednoznaczne ustalenia inwestora spornej rozbudowy przy przyjęciu przedstawionych zapatrywań oraz zbadanie, czy rozbudowa została dokonana w oparciu o zgłoszenie z dnia 29.05.2002 r. 10