II SA/Kr 1917/03

Sygn. akt II SA/ Kr 1917/ 03 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi K.T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego - skargę oddala - Postanowieniem z dnia [...] maja 2003 r., znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1994 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. wstrzymał nowy sposób użytkowania budynku gospodarczego, adaptowanego na warsztat blacharsko-lakierniczy na posesji nr ewid. gr. "1" przy ul. N. w K. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalił, iż na posesji nr ewid. gr. "1" przy ul. N. w K. dokonano samowolnej odbudowy, rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat blacharsko-lakierniczy blacharstwa samochodowego. Organ I instancji ustalił ponadto, że właścicielem warsztatu jest A.T. Działka nr ewid. gr. "1" przy ul. N., na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt, stanowi współwłasność A.T. i K.T. Budynek warsztatu znajduje się w głębi działki, składa się z dwóch części wybudowanych w różnych okresach czasu. Na podstawie zebranych w sprawie materiałów i dowodów oraz złożonych do protokołu zeznań współwłaścicieli posesji, świadków, ustalono, że w latach 1988 - 90 w miejscu istniejącej starej drewnianej szopy wybudowano murowany budynek parterowy ze stropem żelbetowym i dachem drewnianym krytym papą, z przeznaczeniem na warsztat blacharstwa samochodowego. Następnie, w latach 1993 - 94 /według zeznania K.T. w latach 1995 - 96/ budynek ten rozbudowano o dwie nowe części parterowe, murowane, ze stropodachem żelbetowym krytym papą. Obydwie wymienione części budynku, wybudowane zostały samowolnie, bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę i są obecnie użytkowane jako warsztat blacharsko-lakierniczy blacharstwa samochodowego. Właściciel obiektu nie posiada również pozwolenia na jego użytkowanie. Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] w K. z dnia [...] czerwca 1977 r., [...] oraz zmianami w tym planie, zatwierdzonymi uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 1992 r., [...] oraz uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] listopada 1994 r., [...] nieruchomość nr ewid. gr. "1" przy ul. N. w K., na terenie której funkcjonuje przedmiotowy warsztat blacharsko - lakierniczy, wchodzi w skład obszaru oznaczonego w planie symbolem VII.13.A3.MN., dla którego obowiązują następujące ustalenia realizacyjne szczegółowe: "Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - w uzupełnieniu handel detaliczny, gastronomia, rzemiosło nieuciążliwe/lokalizowane wyłącznie w budynkach mieszkalnych na warunkach określonych przez Państwowego Inspektora Sanitarnego wg. właściwości/, ewentualne uzupełnienie zabudowy wyłącznie na wydzielonych działkach przy istniejących ulicach rys, Nr 10. planu - symbol terenu 3 MN / rys. uszczegółowiony/." Natomiast wg ogólnych ustaleń realizacyjnych w/w planu miejscowego na terenach przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczonych w rysunku planu symbolem MN, możliwa jest lokalizacja wszystkich innych funkcji pod następującymi warunkami: "a) wprowadzenie funkcji innej niż mieszkaniowa nie spowoduje intensyfikacji ruchu kołowego, osobowego i towarowego oraz nie wymaga konieczności parkowania samochodów w pasie regulacyjnym ulicy, b) lokalizacja funkcji ze strefą uciążliwości wyznaczoną przez Państwowego Inspektora Sanitarnego według właściwości, możliwa jest wyłącznie w przypadkach, gdy strefa ta zawiera się w obrębie działki i nie narusza terenów sąsiednich, c) skala projektowanego budynku nie różni się od skali zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej." Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego dla Miasta K. w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. właściciel może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, który jest obiektem uciążliwym dla środowiska, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy organ administracji publicznej. W omawianym przypadku samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku, polegająca na jego adaptacji na warsztat blacharsko-lakierniczy, spowodowała, w ocenie organu I instancji, m.in. zmianę sposobu i zakresu oddziaływania na otoczenie i środowisko naturalne. Prowadzone prace lakiernicze powodują bowiem zorganizowaną emisję zanieczyszczeń do środowiska, zaś wykonywane usługi blacharskie - emisję hałasu, Taki stan stwarza uciążliwość dla mieszkańców sąsiednich posesji na terenie zabudowy jednorodzinnej, Do czasu zatem wydania decyzji co do istoty sprawy należy, więc niezwłocznie wstrzymać nowy sposób użytkowania obiektu. Z postanowieniem tym nie zgodził się A.T. wnosząc na nie zażalenie. Zażalenie to nie zostało jednak uwzględnione, bowiem postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił postanowienie organu I instancji i orzekł o braku podstaw do jego wydania. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 71 ust 1 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepis art. 71 ust 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne Przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r., użyty w postawie prawnej postanowienia organu I instancji, stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio przy czym w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przedmiotowe postanowienie organu I instancji podjęte zostało na podstawie, art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., w związku z art. 71 ust. 3 tego prawa. Przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., który dotyczy robót budowlanych, zastosowany odpowiednio według zaleceń art. 71 ust. 3 do przypadku sposobu użytkowania stanowi, że w przypadku użytkowania obiektu budowlanego właściwy organ wstrzymuje postanowieniem użytkowanie obiektu budowlanego wykonywane: . 1) bez wymaganego pozwolenia (na zmianę sposobu użytkowania) lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (wynikający ze zmienionego sposobu użytkowania) lub 3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu (na zmianę sposobu użytkowania) bądź przepisach. Zdaniem organu odwoławczego, według podstawowych założeń Prawa budowlanego z 1994 r., każdy budynek musi być wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę (lub zgłoszenia), a w pozwoleniu takim musi być między innymi prawnie określony sposób użytkowania obiektu, natomiast samowolnie wybudowane obiekty podlegają rozbiórce. Każdy budynek ma więc w decyzji o pozwoleniu na budowę określony pierwotny sposób użytkowania. Rozpoczęcie innego sposobu użytkowania obiektu traktowane jest jako zmiana sposobu użytkowania w stosunku do pierwotnego, legalnego sposobu użytkowania określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli budowa budynku nastąpiła samowolnie przed wejściem w życie obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r., to do takiego obiektu stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., przy czym, dla organu nadzoru budowlanego istotne jest zbadanie sprawy samowolnej budowy obiektu i rozważenie czy samowolnie wybudowany obiekt o określonej konstrukcji i usytuowaniu na działce, ze stwierdzonym przez organ aktualnym sposobem użytkowania, może w ogóle istnieć na danym terenie. W sytuacji uzyskania pozytywnego wyniku tych badań inwestor obiektu będzie mógł uzyskać pozwolenie na użytkowanie. Bez takiego pozwolenia nie wolno jednak użytkować obiektu. Użytkowanie obiektu bez takiego pozwolenia obwarowane jest sankcją karną, zwartą w przepisach karnych Prawa budowlanego. W przedmiotowym przypadku budynek został wybudowany samowolnie przed dniem 1 stycznia 1995 r. i nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu jeśli nie było prawnie skutecznego określenia pierwotnego sposobu użytkowania obiektu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestia samowolnego wzniesienia obiektu musi być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu, prowadzonego na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy orzekł jak w sentencji postanowienia. Skargę na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniósł K.T. Zarzucił w niej naruszenie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez przyjęcie, że do samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu przez A.T. budynku warsztatu blacharsko-lakierniczego, nie stosuje się przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. lecz przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Ponadto zarzucił naruszenie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z art. 50 tejże ustawy poprzez przyjęcie, iż w stosunku do samowolnie wybudowanego budynku brak jest podstaw do wydania postanowienia wstrzymującego użytkowanie tego budynku w oparciu o wskazane wyżej przepisy. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 71 Prawa budowlanego z 1994 r. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. 2. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. 3. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części." Wykładnia językowa wyżej przytoczonego przepisu nie daje odpowiedzi, na pytanie, czy samowolna zmiana sposobu użytkowania ma miejsce jedynie wówczas, kiedy obiekt został wzniesiony legalnie i doszło do zmiany pierwotnie określonego w pozwoleniu na budowę sposobu użytkowania tego obiektu, w rozumieniu ust. 2 art. 71 Prawa budowlanego z 1994 r. Rozwiązanie tej zasadniczej w niniejszej sprawie kwestii daje natomiast wykładnia systemowa i celowościowa. Odpowiednie umieszczenie przepisów art. 71 w rozdziale 6 - "Utrzymywanie obiektów budowlanych" - Prawa budowlanego z 1994 r. wskazuje, że aby można mówić o samowolnej zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części najpierw musi dojść do wzniesienia tego obiektu w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r.). W decyzji tej określony jest rodzaj zamierzenia inwestycyjnego, sposób użytkowania, którego projekt realizacji został zatwierdzony i na którego budowę zostało wydane pozwolenie. Dokonanie innego odczytania treści tego przepisu powodowałoby nie tylko niespójność ustawy Prawo budowlane z 1994 r. ale i podważałoby celowość tego uregulowania - zapewnienia porządku prawnego w budownictwie. Wówczas nie mogłyby być spełnione także niektóre cele ustawy w postaci m. in. likwidowania nielegalnie wzniesionych obiektów lub ich części. Dopiero więc w sytuacji, gdy doszło w obiekcie budowlanym, po jego wybudowaniu, do przeróbki pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na pomieszczenia o innym przeznaczeniu, do przeznaczenia pomieszczeń budowlanych budowanych na inne cele na pomieszczenia do użytku publicznego bądź do podjęcia w obiekcie, albo też do zaniechania w nim, działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń, bez pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, to można mówić, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania w obiekcie budowlanym w rozumieniu art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Skoro w niniejszej sprawie ustalono bezspornie fakt samowolnej budowy obiektu budowlanego, a następnie jego rozbudowy, to mając powyższe na względzie nie można mówić, iż w tym konkretnym przypadku doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu. Prawidłowo, zatem argumentuje organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skoro inwestor nie legitymował się pozwoleniem na budowę przedmiotowego obiektu, to zmiana taka nie nastąpiła. Rozstrzygając powtórnie niniejszą sprawę w jej całokształcie organ odwoławczy w sposób prawidłowy odczytał treść normy prawnej wyrażonej w art. 71 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz poprawnie ustalił następstwa prawne. Stwierdzić, zatem należy, że postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest aktem prawnym odpowiadającym prawu. Sąd sprawując jego kontrolę pod względem legalności nie stwierdził: wad skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia jak i innych aktów administracyjnych wydanych w granicach tej sprawy, nie stwierdził także wad powodujących konieczność wznowienia postępowania. Kontrola ta nie wykazała ani naruszeń przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy ani naruszeń przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Podnoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 103 ust. 2 i 71 ust. 3 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w żadnym wypadku nie mogły mieć wpływu na jej wynik. Byłyby doniosłe wówczas, gdyby w legalnie wzniesionym obiekcie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu Prawa budowlanego z 1994r. Skoro taki stan rzeczy nie nastąpił, mając na względzie powyższe, skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) jak w sentencji wyroku.