II SA/Kr 192/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie NSA Izabela Dobosz NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi W. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej W. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) i na rzecz skarżącego T. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po wszczęciu na wniosek W.S. postępowania w sprawie nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [....] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego wolnostojącego na dwa stanowiska do przechowania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych na działce niezabudowanej nr ......, obręb B. , osiedle P. , odmówiło stwierdzenia jej nieważności. . W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku W.S. z dnia .........2006 r., w którym domagała się stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji, podnosząc, że została ona wydana z naruszeniem art. 107 § 1 kpa, art. 107 § 3 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa oraz art. 10 kpa. W piśmie z dnia ..........2006 r. podniosła dodatkowo, że decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana w zakresie określonym przez wniosek inwestora inicjujący postępowanie. Wniosek W.S. poparł także T.S. , jako spadkobierca J.S. , strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W toku postępowania ustalono, że decyzją z dnia [....] Wojewoda ......... utrzymał w mocy decyzję Starosty C. z dnia [....] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji, jakiej dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zaskarżona decyzja nie zawiera podstaw uzasadniających stwierdzenie jej nieważności wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, jeżeli została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Na organie stwierdzającym nieważność ciąży obowiązek wskazania naruszonego przepisu i uzasadnienia dlaczego naruszenie to ma charakter rażący. Przy czym Kolegium podkreśliło, że z zasady proporcjonalności decyzji administracyjnej wynika, że pozbawienie praw nabytych przez zastosowanie sankcji nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić tylko w razie ciężkiego kwalifikowanego naruszenia prawa. Natomiast decyzja, której dotyczy postępowanie, nie jest sprzeczna z żadnym z obowiązujących przepisów prawnych. Uchybienia wskazane przez wnioskodawczynię w postaci: wymienienia w decyzji jedynie jednej strony postępowania, to jest wnioskodawcy oraz nie odniesienia się przez organ do zastrzeżeń składanych przez strony w toku postępowania nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji. Przy czym organ podniósł, iż istotnie organ winien był wyczerpująco poinformować stronę o rozpatrzeniu wniesionych przez nią zastrzeżeń. Odnośnie podniesionej okoliczności, iż Wójt nie poinformował stron o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, prawie do zapoznania się z całością zebranego materiału dowodowego i prawie wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji Kolegium zauważyło, iż strony zostały powiadomione o wszczęciu postępowania i możliwości złożenia uwag w piśmie z dnia ........2004 r. T.S. i W.S. złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. T.S. wskazał, że jego ojciec został powiadomiony o wszczęciu postępowania zawiadomieniem z dnia ......2004 r. Zawiadomienie zawierało pouczenie wyłącznie o prawie do złożenia ewentualnych uwag w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Natomiast strony nie zostały poinformowane o przysługujących im prawach : zapoznania się z aktami sprawy, czynnego udziału w każdym stadium prowadzonego postępowania, zapoznania się z całością zebranego materiału dowodowego i wypowiedzenia się w sprawie zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, co, w jego ocenie, stanowiło naruszenie przepisów art. 9 kpa i 10 kpa. Podniósł, że w toku postępowania strony wnosiły do organu uwagi oraz sprzeciwy, które jednak nie zostały przez organ uwzględnione. Nadto wydana decyzja z dnia [....] przekraczała zakres postępowania opisany w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, ponieważ zezwalała M.S. na inwestycję, w postaci budowy budynku garażowego, wolnostojącego na dwa stanowiska do przechowywania i bieżącej niezawodowej obsługi samochodów osobowych, podczas gdy w zawiadomieniu była mowa o budowie budynku garażowego na dwa stanowiska postojowe. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła również W.S.. Zarzuciła w nim, że Wójt Gminy B. rażąco naruszył przepisy art. 10 § 1 kpa. Postępowanie było prowadzone w sposób stronniczy i nierzetelny, a wydanie decyzji o warunkach zabudowy uderzało w jej interesy oraz okolicznych mieszkańców, gdyż zezwalało na prowadzenie uciążliwiej działalności na terenach, które zostały przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Podała również, że w ........2005 r. w trakcie pobytu w klinice została poinformowana przez Starostwo Powiatowe o wydaniu pozwolenia na budowę z dnia .........2005 r. , a ona z uwagi na chorobę i śmierć męża nie wniosła stosownych zastrzeżeń do postępowania w wymaganym terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wyżej opisanych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [....] . , na podstawie art. 157 § 3 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa oraz 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się z urzędu, bądź na żądanie strony, to jest osoby, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji. W.S. uczestniczyła w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i decyzja wydana w sprawie została jej doręczona, posiadała więc legitymację do wystąpienia z takim żądaniem. Zdaniem SKO w K. nie wystąpiła jednak żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. W szczególności nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumieć należy rozstrzygnięcie sprawy ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości, co do jego bezpośredniego rozumienia, przepisem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzić będzie wówczas, gdy organ administracji wbrew literalnemu brzmieniu przepisu nałoży na stronę obowiązek, przyzna uprawnienie lub odmówi jego przyznania, pomimo, że winien zdawać sobie sprawę, że w świetle obowiązującego prawa tego rodzaju stosunek materialny nie może być nawiązany. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [....] . złożyli W.S. i T.S. . W.S. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium tj., że uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym poprzez otrzymanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż, jej zdaniem, decyzja jest efektem finalnym prowadzonego postępowania, w którym strony powinny być zawiadomione: o jego wszczęciu, o możliwości zapoznania się z aktami postępowania, prawie do składania własnych wniosków dowodowych oraz o możliwości zapoznania się z całością akt przed wydaniem decyzji. Wskazała, że na organie spoczywa obowiązek dbałości o interesy wszystkich stron postępowania oraz znajomości przepisów prawa oraz ich realizacji. Tymczasem wydanie zaskarżonej decyzji spowodowało, że wąska uliczka dojazdowa, na skutek częstych przejazdów samochodów do prowadzonego przez inwestora warsztatu samochodowego, zrobiła się ruchliwa, co stanowi poważną uciążliwość dla mieszkańców. Wskazała, że wszystkie organy zaangażowane w wydanie decyzji o warunkach zabudowy uchylają się o informacji jak należy rozumieć niezrozumiałe określenie "przechowywanie i bieżąca obsługa samochodów osobowych", zawarte w decyzji o warunkach zabudowy. T.S. w skardze wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucił nie uwzględnienie faktu naruszenia przepisu art. 7, art. 9 i art. 10 kpa przez Wójta Gminy B. w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [....] oraz nie odniesienie się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniósł te same argumenty co we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez SKO w K. z dnia [....] .W szczególności po raz kolejny podkreślił, że jego ojciec J.S. otrzymał jedynie zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz decyzję, natomiast nie był odpowiednio pouczony o przysługujących mu jako stronie prawach, organ nie ustosunkował się do zgłaszanych przez niego uwag i sprzeciwów, a zakres postępowania określony w zawiadomieniu był inny niż ten, którego dotyczyła decyzja, przy czym strony nie zostały poinformowane o zmianie wniosku przez inwestora. Zaakcentował, że Kolegium nie odniosło się do jego zarzutów i nie udzieliło też informacji których domagał się w we wniosku. W odpowiedzi na skargi samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, przytaczając argumentację z uzasadnienia decyzji z dnia [....] . Sąd zważył , co następuje: Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy). Skarga jest zasadna. Rozważania należy rozpocząć od ogólniejszej uwagi , iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy kwestionowana decyzja ( tu decyzja Wójta Gminy B. z [....] o ustaleniu warunków zabudowy) dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w tym przepisie. Sąd nie podziela stanowiska organu , iż przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy nie wystąpiła jednak żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie , że rażące naruszenie prawa oznacza oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Stosownie do przepisu art.59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz.717), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 54 w związku z art.64 ustawy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Stosownie do tego ostatniego przepisu należy to przedstawić na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. W rozporządzeniu wykonawczym do ustawy – Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r ( Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagań dotyczących ustalania: W myśl § 3 rozporządzenia , w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z kolei zgodnie z § 9 rozporządzenia , wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Nadmienić także należy , że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. jednym z istotnych elementów decyzji jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Skoro załącznik do decyzji stanowi jej integralną część, to musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. W związku z tym, jeśli załącznik do decyzji nie został podpisany, to należałoby uznać, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa ( por. 2006.10.12 wyrok NSA W-wa II OSK 491/06 LEX nr 289267). W niniejszej sprawie w treści decyzji z dnia [....] wskazano , że zawiera ona dwa załączniki : Nr .... – część graficzna decyzji na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1 000 , Nr ..... – wyniki analizy (część graficzna). Sprzecznie z cytowanym wyżej przepisem decyzja nie zawiera więc załącznika stanowiącego część tekstową wyników analizy. Na stronie ..... przedłożonych akt administracyjnych znajduje się kserokopia dokumentu zawierającego pieczęć "Załącznik do decyzji [....] . Dokument ten nie zawiera pieczęci i podpisu organu wydającego decyzję , nadto nie wskazuje numeru załącznika , a data podana na pieczęci nie jest datą wydania kwestionowanej decyzji. Na dokumencie figuruje jedynie pieczęć i podpis urbanisty sporządzającego analizę. Na stronie .... przedłożonych akt znajduje się kserokopia dokumentu zatytułowanego " Załącznik Nr ..... – część opisowa znak: ..... - Analiza funkcji...". Dokument ten, jak to wcześniej przedstawiono, nie został wskazany w decyzji jako jej załącznik, zawiera wyłącznie podpis urbanisty, nie zawiera podpisu i pieczęci organu. Na kserokopii mapy znajdującej się na k...... widnieje pieczęć Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej , ze wskazaną datą przyjęcia mapy do zasobu – 1986. Mapa ta różni się od kserokopii mapy z k....... w zakresie naniesienia na nią obiektów budowlanych i ilości zaznaczonych na działce inwestora linii zabudowy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien dołączyć oryginały załączników kwestionowanej decyzji. Jeżeli okazałoby się , że na dokumentach tych brak jest pieczęci i podpisu organu wydającego decyzję, decyzja z dnia [....] o warunkach zabudowy byłaby decyzją nieważną. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazać należy, że są one niezasadne. Podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące uchybień postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (2001.08.14 wyrok NSA I SA 343/01 LEX nr 55741) "w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § pkt 4 kpa, nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 kpa terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania." Stosownie do treści art.145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie naruszenie to polega na wydaniu decyzji bez dokonania analizy i oceny oryginałów załączników decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też orzeczono jak w punkcie I sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.