II SA/Kr 192/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi H. T., A. J., E. R., M. ., B. D., B. K., H. N., B. S., J. B., K. B., H. K., R. K., B. M., M. C., K. S., T. N., M. N., M. P., B. P. i M. P. na decyzję Wojewody z dnia 17 lutego 1994 r., znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę istniejącej linii napowietrznej uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta w imieniu Kierownika Urzędu Rejonowego w T. decyzją z dnia 20 grudnia 1993 r. znak [...] na podstawie art. 29 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) udzielił Zakładom [...] S. A. w T. pozwolenia na rozbudowę istniejącej linii napowietrznej 110 KV relacji 40(l/110/kV T.-stacja 110 kV Zakładów [...] "[...]", polegającą na podwieszeniu na istniejących słupach od nr. [...] do nr. [...] drugiego toru linii napowietrznej od strony zachodniej, wzdłuż wału przeciwpowodziowego rzeki [...] w T. przez działki nr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w obr. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli mieszkańcy ul. [...] i [...] w T. Zarzucono, że ustanowienie strefy ochronnej wydane zostało bez wymaganego prawem oraz pominięciem ustanowienia strefy ochronnej dla przedmiotowej linii. Wojewoda decyzją z 17 lutego I994r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta z dnia 28.I2.I993r. nr [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że jej przedmiotem jest rozbudowa istniejącej linii wysokiego napięcia 110 kV po przez podwieszenie drugiego toru linii napowietrznej, wskazał, że na zlecenie inwestora została wykonana kompleksowa ocena oddziaływania elektroenergetycznej dwutorowej linii napowietrznej 110 kV T. –P. – T. Wschód przez zespół [...] "[...]" G. upoważniony do przeprowadzania tego typu pomiarów decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa o wpisaniu na listę rzeczoznawców reprezentujących w/w Ministra w dziedzinie ochrony środowiska w następujących specjalnościach : ochrona przed hałasem i wibracjami, oraz ochrona przed promieniowaniem elektromagnetycznym niejonizującym, z dnia 12 sierpnia 1991 r. znak [...] stwierdza, że przedmiotowa linia wysokiego napięcia zarówno w pracy jednotorowej jak i docelowej dwutorowej spełnia wymagania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1980 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym szkodliwym dla ludzi i środowiska /Dz.U.Nr.25 z 17 listopada1980 r., poz. 101 / oraz zarządzenia Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 28 stycznia 1985 r. w sprawie szczegółowych wytycznych projektowania i eksploatacji urządzeń elektroenergetycznych w zakresie ochrony ludzi i środowiska przed oddziaływaniem pola elektromagnetycznego /M.P. Nr.3 z 20 lutego 1985 r. poz. 24/ że największe wartości natężenia pola elektrycznego we wszystkich przęsłach badanego odcinka linii nie przekraczają wartości dopuszczalnej 10 kV/m dla terenów niezabudowanych i wartości l kV/m dopuszczalnej na terenach z zabudowy mieszkalną oraz, że w żadnym miejscu badanego odcinka linii nie została przekroczona dopuszczalna wartość natężenia pola magnetycznego wynosząca dla terenów zamieszkałych 100 mikro-tesli. Wskazano, że inwestor uzyskał decyzję o czasowym zajęciu nieruchomości oznaczonych jako działki nr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [....] w T. stanowiących własność osób fizycznych w celu podwieszenia Il-go toru linii energetycznej napowietrznej 110 kV na okres 2-ch tygodni od daty uprawomocnienia się pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 5 prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Decyzja o czasowym zajęciu terenu spełnia wymogi określone w w/w przepisie prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że - decyzja ostateczna z dnia 5 lipca 1993 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję I-szej instancji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przedmiotowej inwestycji jest przedmiotem postępowania sądowego toczącego się ze skargi właścicieli w/w działek przed NSA, który postanowieniem z dnia 22 grudnia 1993 r. sygn. akt. Są.Kr. 2410/93 odmówił wstrzymania jej wykonania. Wskazał także, iż kwestie związane z koniecznością ustanowienia bądź odmowy ustanowienia strefy reguluje art. 71 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie środowiska /Dz.U.Nr. 3. poz. 6 z późniejszymi zmianami/ stanowiąc między innymi, iż strefę ustanawia się po przystąpieniu do eksploatacji obiektów bądź urządzeń. W tej sytuacji, ponieważ przedmiotowa inwestycja nie pogarsza warunków otoczenia, jak również nie powoduje zwiększenia uciążliwości, a inwestor załączył do wniosku o wydanie pozwolenia wszystkie wymagane dokumenty mając na uwadze powyższe postanowiono jak w sentencji. Skargę na decyzję Urzędu Wojewódzkiego z dnia I7.02 I994r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta z dnia 28.I2.I993r. nr [...] wnieśli: H. T., A. J., E. R., M. P., B. D., B. K., H. N., B. S., J. B., K. B., H. K., R. K., B. M., M. C, T. N. i M. N. zarzucając jej: a/ wadliwość rozstrzygnięcia polegającą na pominięciu faktu, że konsekwencją utrzymania w mocy decyzji z dnia 28. I2. I993r. nr [...] będzie poniesienie przez skarżących się szkody materialnej, b/ wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji polegającą na niewyczerpującym wskazaniu okoliczności faktycznych i prawnych, a w szczególności błędnym stwierdzeniu, że będąca podmiotem sprawy inwestycja nie pogarsza warunków otoczenia i nie powoduje zwiększenia uciążliwości dla skarżących. Wskazali, że zarówno istnienie linii napowietrznej, jak tym "bardziej jej rozbudowa ogranicza zakres korzystania z własności przez skarżących się". Ograniczanie to polega na: istnieniu, i prawdopodobnym poszerzeniu strefy ochronnej uniemożliwiającej swobodną zabudowę działek, pogorszeniu walorów przyrodniczych i krajobrazowych nieruchomości, znacznemu obniżeniu wartości rynkowej nieruchomości skarżących się. Budowa linii napowietrznej nastąpiła w latach 70- tych i pociągnęła za sobą w/w skutki. Obecna rozbudowa linii napowietrznej te negatywne skutki w sposób oczywisty pogłębia. Niezależnie od zakresu szkodliwego promieniowania i związanych z tym rozmiarów strefy ochronnej /która wbrew uzasadnieniu zaskarżonej decyzji-nie jest kwestią przyszłości lecz faktycznie jest już wykonana ograniczając możliwość zabudowy/ istnienie i rozbudowa linii znacznie obniża wartość rynkową posiadanych przez skarżących działek - przeznaczonych zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na tereny mieszkalnictwa z usługami wbudowanymi. Wskazali, że problematyczna jest również ocena szkodliwości linii określona przez rzeczoznawców. Dowodem na to jest jej widoczny negatywny wpływ na istniejące zadrzewienie. Zarzucili, że w piśmie z dnia 25 lutego 1993 r. Urząd Wojewódzki wskazał, że istniejąca linia energetyczna została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 9 marca 1973 r. znak: [...], podczas gdy pod ww. znakiem tym figuruje decyzja [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, co nie jest równoznaczne z pozwoleniem na budowę, a zgodnie z art. 36 Prawa budowlanego z 1961 roku, które obowiązywało w okresie realizacji tej inwestycji – wymagane było pozwolenie na budowę. Odnosząc się do decyzji Prezydenta M. dotyczącej rozbudowy linii energetycznej, utrzymanej przez zaskarżoną decyzję zarzucili, że oparta została na błędnych przesłankach miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. T., gdyż faktyczny przebieg istniejącej linii jest inny niż wskazany w planie. Dopiero po interwencji strony skarżącej już po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego rozbudowy przedmiotowej linii organ I-szej instancji wystąpił do użytkownika linii t.j. Zakładu Energetycznego o wskazanie faktycznego przebiegu linii. Zdaniem skarżących organ II-giej instancji nie dołożył należytej staranności w ocenie wyżej opisanej sytuacji a tym samym oparł swoją decyzję na błędnych przesłankach, przy czym nie można uznać, że różnice miedzy przebiegiem linii w planie ogólnym i faktyczny jej przebieg – stanowiły nieznaczne odstępstwo. Zarzucili, że strefę ochronną określa nie użytkownik linii t.j. Zakład Energetyczny, ale organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w porozumieniu z Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym / Rozp.Rady Min. z 5. 11. 1980 r. Dz.U.Nr 25 §.4/. Wskazali na sprzeczne w oświadczeniach organu I-szej instancji dotyczące ustanawianych stref ochronnych: w piśmie z dnia 9. 10 1992 r. [...] wynosi ona 30 m od osi linii energetycznej, a w piśmie z dnia 13. 12. 1993 r. znak: [...] – 20 m. Organ wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ust 1 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej, w tym zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art.133 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ze względu na zasadność zarzutu braku rozpatrzenia przez organ odwoławczy całego materiału dowodowego, w tym nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, a przez to chybienie zasadzie dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 i art. 138 § 2 kpa. Rozpoczynając od uwag o charakterze ogólnym trzeba zważyć, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania z art. 15 kpa, uzupełnioną treścią art. 127 § kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje się, że do uznania że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok NSA z 12.11.1992 r. sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 92 oraz B. Adamiak, T. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.K. Beck, W-wa 2009, s. 79 i n.). Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem weryfikacja decyzji, od której złożono odwołanie, ale ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej przez organ drugiej instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją I instancji. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego.(por. wyrok NSA z 28.11. 2014 r., sygn. akt II OSK1173/13). W postępowaniu odwoławczym organ jest zobowiązany ponownie ocenić zebrane dowody i przeanalizować wszelkie argumenty opinie i żądania przedstawione nie tylko przez odwołujących się, ale także przez inne strony postępowania tak, aby w konsekwencji doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia, które najlepiej będzie odpowiadać prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi strony (por. uchwała SN z 1.12. 1994, III AZP 8/94, OSNAPiUS nr 7, poz. 82). Prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego wymaga również omówienia w uzasadnieniu, stosownie do wymagań przepisu art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z 17 lutego 1994 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta 28 grudnia 1993 r., przy czym w ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpatrując odwołanie nie wyjaśnił prawidłowo czy wydane Zakładom [...] J S. A. w T. pozwolenia na rozbudowę istniejącej linii napowietrznej 110 KV relacji 40(l/110/kV T.-stacja 110 kV Zakładów [...] "[...]", polegającą na podwieszeniu na istniejących słupach - od nr 16 do nr 17- drugiego toru linii napowietrznej od strony zachodniej, wzdłuż wału przeciwpowodziowego rzeki [...] w T. przez działki nr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w obr. [...] odpowiada prawu, w szczególności w zakresie ewentualnego szkodliwego oddziaływania pola magnetycznego tak w stanie istniejącej jednego toru linii zasilania jak – po jej rozbudowie. Na kwestie te zwracają uwagę skarżący, przy czym należy wskazać, że decyzja pierwszej instancji zawiera lakoniczne uzasadnienie, a przedłożone w aktach administracyjnych dokumenty nie pozwalają na pełną weryfikacje prawidłowości wydanej pozwolenia na rozbudowę przedmiotowej linii zasilania. Należy zaznaczyć, że brak dokumentów potwierdzających legalność zrealizowanej w latach 70-tych napowietrznej linii 110 KV relacji 40(l/110/kV T.-stacja 110 kV Zakładów [...] "[...]" z jednym torem zasilania, co ma istotne znaczenie dla weryfikacji prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na jej rozbudowę. Trzeba mieć przy tym na względzie, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy linia wnioskowana do rozbudowy została zrealizowana w sposób odbiegający o jej przebiegu wynikającego z planu realizacyjnego na odcinku słupów [...]. Powyższa rozbieżność między zrealizowaną w latach 70-tych linią a jej przebiegiem ustalonym w obowiązującym planie realizacyjnym dla ww. inwestycji jest tym bardziej istotna, że polega na wykonaniu linii w większym zbliżeniu do budynków mieszkalnych. Niezalenie od powyższego należy wskazać, że jakkolwiek decyzja I instancji zezwalająca na rozbudowę linii przez podwieszeniu drugiego toru zasilania została wydana w oparciu o ostateczną decyzję Wojewody z 5 lipca 1993 r/ nr: [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta M. z 7 kwietnia 1993 r. w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego przedmiotowej rozbudowy z uwzględnieniem aktualizacji planu realizacyjnego na odcinku słupów nr [...] i [...] w rejonie osiedla nad rzeką [...] i naniesieniem na podkłady geodezyjne aktualnego, faktycznego przebiegu zrealizowanej już jednego toru linii zasilania wraz z zatwierdzonym 30-sto metrowym pasem ochronnym, to nie wiadomo czy w decyzji tej został uwzględniony stan faktyczny zrealizowanej jednotorowej linii energetycznej. Nie jest także wyjaśniona - w sposób niebudzący wątpliwości - kwestia uwzględnienia w kompleksowej ocenie oddziaływania dwutorowej linii napowietrznej 110 kV T.-P.-T. Wschód na odcinku od słupa [...] do [...], autorstwa dr inż. M. G. i inż. D. P. faktycznego przebiegu linii i korekty jej przebiegu w ww. planie realizacyjnym, co ma również istotne znaczenie dla prawidłowości skarżonej decyzji o pozwoleniu na jej rozbudowę. Wskazanie, że ww. o kompleksowa ocena została sporządzona w kwietniu 1993 r, nie wydaje się wystarczające w szczególności w sytuacji dużego zbliżenia przedmiotowej dwutorowej linii energetycznej do budynków mieszkalnych oraz znacznego napięcia. W związku z powyższym należy uznać, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy stosownie do treści art. 7, 77 § 1 kpa a także uchybił ogólnej zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa) i zasadzie informowania stron i pozostałych uczestników postępowania (art. 9 kpa). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi w tym wskazujących na pogorszenie walorów przyrodniczych otoczenia, ograniczenie w zabudowie nieruchomości ze względu na wyznaczenie strefy ochronnej i obniżenie wartości nieruchomości skarżących należy uznać za niezasadne. Kierując się powyższymi ocenami i przesłankami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.