II SA/Kr 1927/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel -Ziaja AWSA Kazimierz Bandarzewski ( spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2002 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania postanawia: skargę odrzucić W dniu [...].1997 r. na podstawie art. 10 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tekst jednolity z 1991 r. Dz. U. Nr 30, poz. 127 ze zm.) i ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.) zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w [...] na [...] (niedaleko ul. [...]) składającej się z działki nr A na 11 działek, w tym działkę nr A1 o powierzchni [...] ha z przeznaczeniem pod drogę (budowę ulicy). Działka ta przeszła na własność Gminy [...] z chwilą, gdy decyzja ta stała się ostateczna. Była właścicielka tej działki – J. K. [...] 1998 r. zwróciła się z wnioskiem o wykupienie tej działki jako przejętej na drogę osiedlową. W dniu [...]1998 r. pełnomocnik właścicielki – R. K. uczestniczył w negocjacjach dotyczących ustalenia kwoty odszkodowania - negocjacje te nie doszły do skutku i w protokole z negocjacji zamieszczono adnotację "nie ustalono kwoty", wskazując, że wartość odszkodowania winna wynikać z elaboratu szacunkowego. Na podstawie sporządzonego elaboratu szacunkowego Zarząd Miasta [...] decyzją podjętą w drodze uchwały w dniu [...]1998 r. nr [...] w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Gminy [...] działając na podstawie art. 98 ust. l i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) ustalił wysokość odszkodowania na kwotę [...] zł. W uzasadnieniu tej decyzji (uchwały) wyjaśniono, że została ona wydania z powodu nie uzgodnienia wysokości odszkodowania z pełnomocnikiem byłej właścicielki (J. K.). J. K. kilkakrotnie składała skargi na decyzję Zarządu Miasta [...] podjętą w drodze uchwały w dniu [...] 1998 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego -Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, który to Sąd postanowieniem z dnia [...] 2000 r. skargę odrzucił z powodu naruszenia terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zaś postanowieniem z dnia 29 września .2000 r. kolejną skargę odrzucił wskazując, iż wprawdzie Zarząd Miasta zatytułował swoje rozstrzygnięciem jako "uchwała" tym niemniej jest ona w istocie decyzją administracyjną, a tym samym do skutecznego wniesienia skargi na decyzję wymagane jest wyczerpanie postępowania odwoławczego, którego w tej sprawie nie było. W dniu [...] 2000 r. J. K. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji - uchwały Zarządu Miasta [...] z dnia [...] 1998 r. z jednoczesnym wniesieniem odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...].2001 r. przywróciło termin do wniesienia odwołania i decyzją z dnia [...].2001 r. uchyliło zaskarżoną decyzję-uchwałę Zarządu Miasta [...] z dnia [...] 1998 r. oraz umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Prezydent Miasta [...] otrzymał tą decyzję w dniu [...].2001 r. i na tą decyzję Gmina [...] wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia [...] 2001 r. odrzucił skargę, uzasadniając to tym, że Gmina [...] nie może skutecznie wnieść skargi w sprawie, w której organ tej Gminy orzekał w I instancji. W dniu [...].2001 r. Gmina [...] złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].2002 r. odmówiło stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...].201 r. Na tą decyzję Gmina [...] wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].2001 r. W uzasadnieniu tego wniosku Gmina [...] argumentowała, że uzgodniono z pełnomocnikiem J. K. wysokość odszkodowania i tym samym uchwała Zarządu Miasta z dnia [...].1998 r. stanowiła oświadczenie woli na gruncie prawa cywilnego, a nie była decyzją administracyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2002 r. umorzyło postępowanie zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wyjaśniono, że organ gminy, który w I instancji wydał akt administracyjny nie może następnie składać środków zaskarżenia w trybie administracyjnoprawnym. Gmina tylko wówczas mogłaby być stroną postępowania, gdyby żaden z je organów nie orzekał w sprawie. Wskazano, że Gmina [...] nie ma pozycji strony nawet wówczas, gdy wydana przez organ tej gminy decyzja wywołuje dla tej samej Gminy określone skutki cywilnoprawne. Organy Gminy rozstrzygając sprawę zawsze muszą kierować się niezależnością i obiektywnym porządkiem prawnym, a nie swoim interesem. Tym samym nie mają organy gminy prawa do zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego, jeżeli w danej sprawie wydały decyzję administracyjną. Ponieważ Gmina [...] nie może być stroną w tym postępowaniu, w związku z tym samo postępowanie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Na tą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie wniosła w dniu [...] 2002 r. Gmina [...], żądając uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].2002 r. z powodu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego - art. 28 k.p.a. i art. 127 § l 13 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że Gmina [...] nie jest stroną postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniesiono, że uchwała Zarządu Miasta [...] z dnia [...] 1998 r. jest czynnością cywilnoprawną i w związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw do uchylania tej uchwały. Wysokość odszkodowania została między stronami ustalona w wyniku rokowań i stąd nie wydawano odrębnej decyzji administracyjnej. Przymiot strony Gmina [...] upatruje w tym, że kwestia przyznania odszkodowania należnego od Gminy dotyczy jej interesu prawnego a tym samym jest ona stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...].2002 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...].2001 r. nie odmówiło Gminie [...] przymiotu strony, a nawet pouczyło o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie a zarazem o odrzucenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wskazano, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...].2002 r. zostało wszczęte z urzędu i decyzja ta została skierowana do J. K., natomiast Gmina [...] otrzymała tą decyzję jedynie do wiadomości. Zamieszczono wprawdzie pouczenie o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale nie przesądza to o prawie Gminy do bycia stroną postępowania. W związku z tym. że organy Gminy nie mogą skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżąca Gmina wniosła w dniu [...] 2002 r. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]2002 r. Zgodnie z treścią art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Wojewódzkie sądy administracyjne w ramach kontroli nad działalnością organów administracji publicznej, uprawnione są do badania jedynie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązany jest do zbadania, w pierwszej kolejności, czy wniesienie skargi na dane rozstrzygnięcie administracyjnej jest w ogóle dopuszczalne, a po uznaniu prawidłowości wniesienia skargi - badaniu podlega zarówno prawidłowość prowadzonego postępowania administracyjnego jak i wydanych w nim decyzji administracyjnych. Sąd ten nie jest przy tym związany granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Podstawową kwestią rozpatrywaną w mniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było uznanie, czy Gmina [...] może skutecznie złożyć skargę w sytuacji, gdy organ tej Gminy (Zarząd Gminy) rozstrzygał w tej sprawie. Jest to pierwszy etap rozpatrywania sprawy. Ustalenie dopuszczalności wniesienia skargi przez gminę stanowi konieczny warunek merytorycznego rozpatrzenia danej sprawy. A contrario uznanie, że gmina nie może skutecznie wnieść skargi musi spowodować zakończenie postępowania sądowego na tym etapie i tym samym uniemożliwia merytoryczne rozpatrywanie sprawy. Nie ulega wątpliwości, że uchwała Zarządu Gminy [...] z dnia [...] 1998 r. nr [...] w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Gminy [...], stanowi wyraz jednostronnego określenia wysokości odszkodowania należnego byłej właścicielce J. K. Istotnie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), zwanej dalej w skrócie u.g.n.. przewiduje ustalenie odszkodowania w dwojakiej formie prawnej. Ustalenie odszkodowania może nastąpić w drodze cywilnoprawnej w wyniku uzgodnienia wysokości odszkodowania między zarządem gminy a właścicielem, bądź w drodze administracyjnoprawnej - jeżeli do takiego uzgodnienia nie doszło. Ustalenie odszkodowania w drodze cywilnoprawnej następuje z wykorzystaniem instytucji prawa cywilnego. Gdyby istotnie w tej sprawie nastąpiło ustalenie odszkodowania na rzecz J. K. w drodze cywilnoprawnej, wówczas musiałyby być złożone dwa zgodne oświadczenia woli, których treścią byłoby wyrażenie zgody na określoną kwotę będącą odszkodowaniem za przejętą na własność nieruchomość. Akt prawny podjęty przez Zarząd Gminy [...] w dniu [...] 1998 r. nie stanowi cywilnoprawnej formy skutecznie kończącej postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania nie tylko dlatego, że jego treść nie zawiera propozycji zawarcia umowy (nawiązania w inny sposób stosunku cywilnoprawnego), ale jednostronnie rozstrzyga o wysokości odszkodowania. Uchwała ta nie jest cywilnoprawnym oświadczeniem woli również dlatego, że z uzasadnienia tak podjętego aktu wprost wynika brak uzgodnienia (akceptacji) wysokości odszkodowania przez pełnomocnika J. K. Jeżeli więc Zarząd Gminy [...] podejmuje uchwałę w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania i w uzasadnieniu tej uchwały wprost wskazuje na brak uzgodnienia wysokości odszkodowania z osobą uprawnioną, to co najmniej nielogicznym jest późniejsza argumentacja o uzgodnieniu kwoty odszkodowania. Jeszcze raz należy przy tym wskazać, że art. 98 ust. 3 u.g.n. dopuszcza cywilnoprawny sposób ustalenia odszkodowania, ale tylko wtedy, gdy wysokość odszkodowania została uzgodniona między zarządem gminy (zarząd gminy był jej organem w czasie wydania w tej sprawie decyzji administracyjnych) a właścicielem. Wtedy należałoby w drodze cywilnoprawnej, np. w drodze umowy ustalić wysokość wcześniej uzgodnionego odszkodowania. Jeżeli zaś do uzgodnienia nie doszło, bo ani nie przemawia za tym materiał dowodowy (w szczególności protokół z negocjacji, karta nr 21 administracyjnych akt sprawy), ani nie wynika to z uzasadnienia uchwały Zarządu Miasta [...] z dnia [...] 1998 r., które wprost wskazuje na brak uzgodnienia odszkodowania jako przyczynę wydania tejże uchwały - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za zasadne stanowisko o zakwalifikowaniu rozstrzygnięcia podjętego przez Zarząd Gminy [...] w dniu [...] 1998 r. jako formę administracyjnoprawną działania. Tym samym należy uznać, że organ Gminy [...] w tej sprawie wydał decyzję administracyjną. W związku z tym Sąd w całości podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowym (np. w wyroku NSA z dnia 15.10.1999 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, opub. w ONSA 1990, nr 4, póz. 7) i doktrynie prawa, iż w przypadku, gdy w sprawie w drodze decyzji administracyjnej orzekał organ gminy - wówczas gmina ta nie może skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego na decyzję innego organu administracyjnego kończącego tą sprawę . Zasadnie więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2002 r. umorzyło postępowanie w sprawie. W tej sprawie Gmina [...] nie ma pozycji strony nawet wówczas, gdyby wydana przez organ tej Gminy decyzja wywoływała dla tej samej Gminy określone skutki cywilnoprawne. NSA w postanowieniu z dnia 18.07.20jO! r., sygn. akt I SA 398/00, opub. w LEX nr 54728 zawarł tezę, zgodnie z którą "na podstawie określonych kompetencji, gmina realizuje władztwo administracyjne i działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycją organu prowadzącego posterowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla tej jednostki samorządu terytorialnego". Stanowisko to w całości akceptuje orzekający w tej sprawie skład Sądu. Art. 98 ust. 3 u.g.n. powierzał organowi miasta na prawa powiatu (będącego organem gminy) rozstrzyganie w drodze administracyjnoprawnej wysokości odszkodowania i w tej sprawie taka droga została wybrana. Prezentowany w tej sprawie pogląd znajduje potwierdzenie w innych orzeczeniach. Przykładowo NSA w wyroku z dnia Io.02.2005 r., sygn. akt OSK 1017/04 wskazał, że gmina, której organ wydal decyzję w sprawie indywidualnej dotyczącej osoby trzeciej, nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wy daną w tej sprawie. Rozstrzygając w drodze administracyjnoprawnej konkretną sprawę administracyjną organ Gminy ma obowiązek przestrzegania zasady praworządności i podejmować wszelkie działania zgodne z tą zasadą. Tym samym ochrona ewentualnych interesów Gminy mieści się już w zakresie orzekania administracyjnoprawnego. Nie można bowiem uznać, że interesy Gminy są sprzeczne bądź stoją na przeszkodzie w prawidłowym załatwianiu sprawy. Nie ma Gmina takich interesów, które nie podlegałyby ochronie na podstawie zasady praworządności. W zakresie postępowania administracyjnego nie można organom administracji działającym w I i II instancji przypisywać dwóch odmiennych "interesów prawnych". Każdy z tych organów w swoich działaniu winien kierować się jednolitymi zasadami określonym w przepisach prawa materialnego i postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasadą praworządność i mającą to samo znaczenie dla organów administracji. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że wniesienie skargi przez gminę w tej sprawnie nie było dopuszczalne, ponieważ gmina nie może być w tej konkretnej sprawie stroną postępowania sądowoadministracyjnego. O nabyciu statusu strony nie przesądza również zamieszczane w decyzjach administracyjnych pouczenie o prawie wniesienia środków zaskarżenia. Pouczenie to jest bowiem obligatoryjną częścią każdej decyzji administracyjnej i nie jest źródłem interesu prawnego uczestnika postępowania. Zgodnie zaś z art. 58 § l pkt 6 P.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność wniesienia skargi wynika jak zostało to już wskazane, że Gminie [...] nie przysługuje w tej sprawie przymiot strony. W związku z powyższym należało w drodze postanowienia, stosownie do treści art. 58 § 3 P.p.s.a. orzec jak w sentencji.