II SA/Kr 1928/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 listopada 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann ( spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2004r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] 2003r., Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. - skargę oddala - II SA/Kr 1928/03 UZASADNIENIE W Gminie Mogilany, w latach 1995-2003 podjęto szereg uchwał w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany. Znajdujący się w aktach sprawy wykaz tych uchwał dotyczy zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany, obejmującego tereny wzdłuż drogi krajowej nr [....] w miejscowościach L., .j, M. i W.". Wykaz ten obejmuje 20 pozycji - uchwały od dnia 7 czerwca 1999 r. do 18 września 2002 r. (K. 28-34 11. akt). Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów objętych w/w wykazem, został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 10 października 2002 r. do 8 listopada 2002 r. W dniu [....] listopada 2002 r. jeden z zarzutów do powyższego projektu wnieśli J.K. , J.K. , M.K. iż. Z.K. , zam. w [....] , przy ul. [....]. Napisali oni, że protestują przeciwko rozbudowie drogi krajowej [....] , co spowoduje wzmożenie emisji spalin oraz hałasu. Droga ta a być zlokalizowana na działce nr [....] , sąsiadującej z działką państwa K. i przez to będzie zbliżona do ich posesji. Rada Gminy Mogilany łączną uchwałą z dnia 30 czerwca 2003 r. Nr VII/63/2003 w sprawie rozpatrzenia zarzutów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany, obejmującego tereny wzdłuż drogi krajowej nr [....] w miejscowościach L., G. , M., W. , odrzuciła szereg zarzutów wniesionych do tego projektu, w tym w § 15 tej uchwały część zarzutu J.K. W uzasadnieniu tej części uchwały, umieszczonym w załączniku nr [....] wymieniono dokumenty, stanowiące materiał dowodowy, przedstawiono przebieg procedury planistycznej oraz stan faktyczny dotyczący działki nr [....]. Stwierdzono, że działka ta znajduje się w projekcie w terenie MU1, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. W obecnym planie działka ta znajduje się na terenie 13MN,MR,U - zabudowa jednorodzinna, zagrodowa oraz usług. Przez działkę tę przebiegała i przebiega w projekcie linia wysokiego napięcia. Stwierdzono dalej, że dla odpowiedniej obsługi komunikacyjnej całego terenu a zwłaszcza dla realizacji ogólnych założeń komunikacyjnych (droga ekspresowa) konieczne jest przygotowanie nowych rozwiązań planistycznych. Dla takiej inwestycji celu publicznego gmina jest zobowiązana ustalić odpowiednie rozwiązania komunikacyjne w przygotowywanym planie zagospodarowania przestrzennego. Napisano dalej, że wniesiony zarzut został rozpatrzony w nawiązaniu do wszystkich aspektów projektu planu, jego podstawowych celów, założeń i przewidywanych skutków. Zarzut został również rozpatrzony w kontekście interesu prawnego właścicieli działki, przez wyważenie tego interesu i interesu publicznego. Stwierdzono, że uwzględnienie zarzutu nie było możliwe ze względu na potrzeby komunikacyjne gminy. W uzasadnieniu prawnym powołano przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o drogach publicznych i przepisy wykonawcze do tej ustawy, tłumacząc ich zastosowanie w sprawie. W dniu [....] sierpnia 2003 r. J.K. zaskarżyła powyższą uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podniosła ona, że zaliczenie spraw ustalania przeznaczenia i określania zasad zagospodarowania terenu do zadań własnych gminy nie rodzi prawa organów gminy do dowolnego załatwiania tych spraw, a gmina powinna uwzględniać wymagania wyznaczone przez ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej konieczność realizacji inwestycji celu publicznego nie oznacza, że może się to odbywać kosztem interesu indywidualnego i w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Zajęcie części działki nr [....] na cele związane z budową drogi ekspresowej jest działaniem mogącym znacznie pogorszyć stan środowiska i z tego powodu w projekcie planu wprowadzono strefy ochronne. Jednocześnie jednak w strefach tych przewidziano przeznaczenie niektórych terenów pod zabudowę mieszkalno-usługową. Skarżąca widzi w tym sprzeczność tym bardziej, że samo wprowadzenie strefy ochronnej sugeruje niemożność zrealizowania wymagań dotyczących hałasu, spalin itd. Skarżąca wskazuje też na art. 174 prawa ochrony przyrody, zgodnie z którym eksploatacja dróg nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska. Tymczasem ustalenia projektu zakładają, że uciążliwość drogi będzie miała miejsce na terenach, do których zarządca drogi nie będzie posiadał tytułu prawnego i nie będzie odpowiadał za tę uciążliwość. W tej sytuacji skarżąca uważa, że Rada Gminy Mogilany nadużyła władztwa planistycznego, gdyż kierowała się wyłącznie ekonomicznym interesem podmiotów publicznych, całkowicie pomijając interesy indywidualne, wynikające z Konstytucji i z prawa własności. W odpowiedzi na skargę Gmina Mogilany wniosła o jej oddalenie. Przedstawiono tu przebieg postępowania planistycznego, a także powtórzono i uściślono argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W szczególności wyjaśniono, że skarżąca nie zawarła w swoim zarzucie kwestii przebiegu przez jej działkę linii wysokiego napięcia i dlatego uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie musiało nawiązywać do tego wątku. W odpowiedzi na skargę został on natomiast rozwinięty. Posługując się przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, prawa o ruchu drogowym i prawa ochrony środowiska wyjaśniono również, że wbrew twierdzeniom skargi, projekt planu uwzględnia wymagania stawiane przez art. l ust. 2 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez sąd administracyjny, opierając się o obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej uchwały ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r. Nr 15, póz. 139 z późn. zm.), gdyż te przepisy są miarodajne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Według cyt. ustawy proces planistyczny składał się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służyły odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodziło do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organy gminy miały prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna była zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki analizy wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuację jego nieruchomości) a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowiła wyraz stanowiska organów gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywierała ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlegała zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego w specjalnym trybie (art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie mogła jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (chodziło tu jeszcze o projekt planu, a nie o gotowy plan), ale jej przedmiotem mogło być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut. Dopiero w drugim etapie dochodziło do sporządzenia planu i uchwała o planie podlegała i podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłoszone zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej, Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działały dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania. W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę powyższe założenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W szczególności uchwała ta zawiera obszerne i wyczerpujące uzasadnienie, z którego wynika, że organy planistyczne wzięły pod uwagę okoliczności podniesione w zarzucie i zbadały indywidualną sytuację wnoszącej zarzut. Wytłumaczono od strony faktycznej i prawnej powody takiego a nie innego, projektowanego rozwiązania planistycznego, posługując się rzeczowymi argumentami. Wyjaśniono, że działka nr [....] znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i przebiega przez nią linia wysokiego napięcia. Wytłumaczono, dlaczego w tym terenie potrzebne są nowe rozwiązania drogowe i jakie są w tym zakresie potrzeby komunikacyjne Gminy. W tym zakresie uchwała wyjaśnia, na czym polegało rozważenie interesu indywidualnego skarżącej wobec interesu publicznego i dlaczego w tej konkretnej sytuacji dano pierwszeństwo interesowi publicznemu. Zarzuty skargi dotyczą treści samego planu i ewentualnego nadużycia władztwa planistycznego. Sam plan jednak - jak wyjaśniono wyżej - nie mógł być przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu. Uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały jest również prawidłowe. Powołano tu stosowane przepisy prawne i starannie wytłumaczono ich zastosowanie w sprawie. W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i z tego powodu orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.