II SA/Kr 193/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 stycznia 2006r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Brachel -Ziaja Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski (spr) AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2006r . sprawy ze skargi E.M. i J.M. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. skargę oddala II SA/Kr 193/05 UZASADNIENIE Na podstawie uchwały Rady Miasta S. z dnia [...].06.2002r. Nr [...] przystąpiono do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w obrębie terenów określonych w § l tej uchwały. Uchwała ta zmieniona została uchwałą Rady Miasta S. z dnia [...].06.2004r., nr [...]. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta S. w obrębie obszaru i terenu górniczego "S. I", z poszerzeniem w przyległe tereny zainwestowania w granicach opracowania przyjęty został uchwałą Rady Miasta S. z dnia [...].07.2004r.. nr [...]. Uchwała ta ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia 30 września 2004r. i weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia tj. w dniu 31 października 2004r. Pismem z dnia 17.11.2004r. E.M. i J.M. (zwani dalej skarżącymi) zwrócili się do Rady Miasta S. w trybie art.101 ust. 1 ustany z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym z wezwaniem o "przeprowadzenie odpowiedniej korekty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, polegającego na tym, że działka ewidencyjna nr "1", powróci do pierwotnego stanu i będzie posiadała tę samą wartość budowlaną, jaka miała wcześniej." Wezwanie to wpłynęło do Urzędu Miasta S. w dniu 18.11.2004r. W odpowiedzi na to wezwanie Przewodniczący Rady Miasta S. pismem z dnia 21.12.2004r. poinformował skarżących, iż istnieje możliwość zmiany przeznaczenia użytkowania działki nr "1" poprzez dokonanie zmiany planu miejscowego. "Jednak zgodnie z harmonogramem sporządzania planów miejscowych na terenie miasta S. zakłada się sukcesywne pokrywanie planami dalszych części miasta, poza terenem obszaru, na którym plan został już opracowany." Nadto w okresie wyłożenia planu i publicznej dyskusji istniała możliwość składania uwag do projektu planu. W dniu 14 stycznia 2005r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga E.M. i J.M. (nadana przesyłką poleconą w Urzędzie Pocztowym S. w dniu 11.01.2005r.) na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...].07.2004r., nr [...]. Skarżący zarzucili naruszenie postanowień art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. oraz brak właściwej reakcji na wniesione przez nich wezwanie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego przyjętym zaskarżoną uchwałą dokonano zmian w przeznaczeniu i zagospodarowaniu ich działki nr "1". ..Dotychczas działka ta. po połowie, była działką budowlaną (od strony M.) i orną.- To nas satysfakcjonowało, bowiem istniała realna możliwość wybudowania domu jednorodzinnego w przyszłości. Obecnie - po zmianach - na działce tej zaplanowano parking, kosztem części działki, przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego. Pozostawiona w planie, niewielka część działki do naszej dyspozycji od strony ulicy M.. jest w gruncie rzeczy bezużyteczna. Nie będzie można bowiem wybudować na niej domu mieszkalnego, ponieważ w bliskiej odległości są domy mieszkalne z otworami okiennymi. Jest to wąski wjazd na parcelę.' W odpowiedzi na skargę wskazano. iż przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda, dokonując nadzoru nad zaskarżoną uchwałą nie stwierdził naruszenia przepisów prawnych w procedurze formalno-prawnej związanej z uchwaleniem tego planu, a sami skarżący mieli możliwość wnoszenia uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu, z czego nie skorzystali. "Jak pokazano na załączonych mapach obrazujących stan planistyczny na działce nr "1", po uchwaleniu miejscowego planu obszaru i terenu górniczego "S. I" wykluczono z zabudowy skarpę terenową na tejże działce natomiast pozostały stan prawie nie uległ zmianie wg stanu jaki funkcjonował w miejscowym planie obowiązującym do 31.12.2003r. Wierna realizacja żądania Państwa M. zawarta w piśmie /dnia 17.11.2004r. była niemożliwa ze względu na to, iż w planie miejscowym obligatoryjnie wykluczono z zabudowy skarpy terenowe. Każda inna ingerencja w zapisy uchwalonego planu wiąże się z koniecznością dokonania zmiany planu wg procedury' określonej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." W piśmie procesowym z dnia 14.02.2005r. skarżący podtrzymali swoją skargę i nie zgodzili się z treścią odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 Dz.U. nr 141, poz.1591 z późn. zm.) sąd administracyjny zobowiązany jest do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, tak jak w niniejszej sprawie, sąd przystępuje do badania legitymacji skarżących. Tak też Sąd postąpił w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 101 ust. l ustawy o samorządzie gminnym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia. Biorąc pod uwagę w/w przepis podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie winne być naruszone taką uchwałą. Dokonując takiej analizy sąd uznał, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna w świetle przesłanek art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a skarżący mieli legitymację do wystąpienia z taką skargą do sądu. Przechodząc do kolejnego etapu rozpoznawania skargi wskazać należy, iż podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z procedurą określoną w tej ustawie uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta S. w obrębie obszaru i terenu górniczego "S. I", z poszerzeniem w przyległe tereny zainwestowania w granicach opracowania, uchwałą Rady Miasta S. z dnia [...].07.2004r., nr [...]. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - ówcześnie z mocy art. 3 ust. l o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) - tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, gmina może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nic nadużywa, a organy państwa, w tym sąd administracyjny, nie mogą jej władztwa planistycznego pozbawić. Zgodnie z treścią art. 28 ust. l cyt. wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Biorąc powyższe pod uwagę, zarzuty skarżących nie mogły - zdaniem Sądu -odnieść zamierzonego skutku w zakresie rozwiązań przyjętych w zaskarżonym planie. W szczególności podkreślić należy, iż w postępowaniu planistycznym gminy prowadzonym na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Co więcej tryb postępowania związany z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznacznie określony w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a samo postępowanie nie ma charakteru rozstrzygania indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. jest bezzasadny. Podobnie bezzasadny jest zarzut braku właściwej reakcji Rady Gminy S. na wniesione przez skarżących wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przepis zawarty w art. 101 ust. l ustawy o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 Dz.U. nr 141, poz. 159 T z późn. zm.) nie nakłada na organ gminy, do którego wezwanie o usunięcie naruszenia prawa zostało skierowane, obowiązku udzielenia na nie odpowiedzi, zajęcia stanowiska na piśmie w odniesieniu do tego wystąpienia, a tym bardziej uwzględnienia zawartego w nim żądania. Brak odpowiedzi, czy też odmowa uwzględnienia żądania usunięcia naruszenia prawa bądź uprawnienia wnoszącego zarzut, nie ma żadnego wpływu na legalność kwestionowanego aktu. Skierowanie przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 Dz.U. nr 141, poz.1591 z późn. zm.) wezwania do usunięcia naruszenia jest wyłącznie niezbędną czynnością procesową, którą musi dopełnić strona przed wniesieniem skargi na uchwałę, o jakiej mowa w cytowanym przepisie. W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę wyżej wskazane założenia dotyczące kontroli planów zagospodarowania przestrzennego, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Dokonana analiza przedstawionych Sądowi akt administracyjnych związanych w prowadzeniem procedury planistycznej, która zakończyła się uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w obrębie obszaru i terenu górniczego "S. F" uchwalą Rady Miasta S. z dnia [...].07.2004r., nr [...], nie budzi zastrzeżeń i pozwala stwierdzić, iż został zachowany tryb postępowania określony w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd badając zaskarżoną uchwałę i poprzedzającą ją procedurę nie dopatrzył się uchybień skutkujących stwierdzeniem nieważności w rozumieniu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązująca w dacie uchwalania planu procedura planistyczna nie przewidywała (w przeciwieństwie do poprzednio obowiązującej) obowiązku zawiadamiania przez burmistrza na piśmie podmiotów indywidualnych, których interes prawny mógłby być naruszony, o toczącej się procedurze planistycznej, bądź możliwości zgłaszania przez nich wniosków i uwag. Następuje to wyłącznie w drodze ogłoszenia w prasie miejscowej, poprzez obwieszczenia i w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Fakt, iż skarżący nie przebywali w tym okresie na terenie kraju nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości przeprowadzonej procedury w przedmiotowej sprawie i podjętej uchwały o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Terminy do zgłaszania wniosków i uwag przez zainteresowane podmioty są ściśle określone przez ustawę i nie podlegają przywróceniu. Nadto, jak wskazano to wyżej, sam fakt naruszenia przez uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego interesu prawnego skarżących, nie przesądza jeszcze o naruszeniu obiektywnego porządku prawnego - czego Sąd w przedmiotowej sprawie nie stwierdził - a tylko ta przesłanka może skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części. Zgodzić się także należy z argumentacją strony, której akt zaskarżono, iż w obowiązującym do 31.12.2003r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka nr "1" była w części objęta obszarem o symbolu C 88 TS - teren komunikacji samochodowej - parking i ta w zasadzie część (w nieco mniejszym zakresie) jest w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego objęta obszarem o symbolu B K K 3 - teren projektowanego przystanku "Dworzec Autobusowy" górskiej turystycznej kolejki terenowej P.Z. – S., w obrębie tego terenu przewiduje się realizację m.in. zespołu parkingowego oraz w ramach kompleksowego zagospodarowania przestrzennego możliwość realizacji pawilonu handlowo-gastronomicznego. Słusznie zatem organ administracyjny poinformował skarżących, że ich wniosek z zmianę przeznaczenia sposobu zagospodarowania działki nr "1" może aktualnie nastąpić jedynie w drodze zmiany planu wg. procedury przewidzianej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i z tego powodu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270).