II SA/Kr 193/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 listopada 2023 r. nr SKO.ZP/415/557/2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3/ zwrócić skarżącemu ze środków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 13 października 2023 r. nr AU-02-3.6730.2.645.2022.ASU działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 101, art. 103 oraz art. 123 K.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H. wraz z budową dwóch zjazdów na dz. nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H. przy ul. [...] w K.". W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie postępowania stwierdzono, że przymiot strony postępowania przysługuje spadkobiercom A. N. (s. S. i I.), figurującego jako współwłaściciel działki nr [...] obr. 29 N. H., zmarłego w dniu [...].2005 r., którzy nie zostali ujawnieni w ewidencji gruntów oraz w księgach wieczystych. Wymieniona działka położona jest przy ul. [...] w K. i graniczy bezpośrednio z terenem wnioskowanej inwestycji. Wobec powyższego stwierdzono, iż w przedmiotowej sytuacji mamy do czynienia ze spadkiem nieobjętym, tj. nie władają nim spadkobiercy osób zmarłych. W tej sytuacji, zgodnie z art. 30 § 5 K.p.a., jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w przypadku ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Z uwagi na fakt, że pomimo podejmowanych czynności wyjaśniających, organ dotychczas nie ustalił osób sprawujących zarząd majątkiem masy spadkowej organ uznał za zasadne zawiesić postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych (spadkobierców) lub ustanowienia przez sąd kuratora spadku nieobjętego, o którym mowa w art. 30 § 5 K.p.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł K. J. zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez zawieszenie postępowania, w sytuacji, gdy ustalenie spadkobierców po stronie jest obowiązkiem organu administracyjnego i nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu przedmiotowego przepisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 16 listopada 2023 r. nr SKO.ZP/415/557/2023 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 97 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1/ w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105); 2/ w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony; 3/ w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych; 3a/ w razie wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego, gdy postępowanie toczyło się z udziałem zarządcy sukcesyjnego, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105); 4/ gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 5/ na wniosek Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, w przypadku gdy stroną postępowania jest podmiot w restrukturyzacji, o którym mowa w art. 2 pkt 44 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2022 r. poz. 2253). Obowiązkiem organu jest ustalenie stron postępowania. Pominięcie bowiem osoby, której interesu prawnego dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania, skutkuje wadliwością dającą podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H. wraz z budową dwóch zjazdów na dz. Nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. przy ul. [...] w K." ustalono, że przymiot strony postępowania przysługuje spadkobiercom A. N. (s. S. i I.), figurującego jako współwłaściciel działki nr [...] obr. [...] N. , zmarłego w dniu 23.01.2005 r., którzy nie zostali ujawnieni w ewidencji gruntów oraz w księgach wieczystych. Wymieniona działka położona jest przy ul. [...] w K. i graniczy bezpośrednio z terenem wnioskowanej inwestycji. W toku postępowania podjęto szereg czynności mających na celu ustalenia następców prawnych A. N.. Ustalono, iż zgodnie z zapisem ww. księgi jako właściciele działki nr [...] obr. [...] figurują W. K. i J. K. z udziałami po 1/2. Zgodnie natomiast z wypisem z ewidencji gruntów jako właściciele ww. działki figurują: W. K. udział [...] oraz spadkobiercy J. N. z d. K. zmarłej [...].1995 r. ustaleni na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K.- Ś. w Krakowie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt [...] tj. córka K. S. udział 1/8, córka D. M. udział 1/8, syn J. N. udział 1/8, wnuczka M. R. udział 1/24, wnuczka B. J. udział 1/24 i wnuk A. N. udział 1/24. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że A. N. syn S. i I. zmarł [...].2005 r. w C. (w aktach sprawy akt zgonu), a jego ostatnie znane miejsce zamieszkania to K., [...] [...]. Jak ustalono, w sądach w B.-B. i C. nie toczyło się postępowanie spadkowe po A. N.. Natomiast w Sądzie Rejonowym dla K. - Ś. w K. Wydział I Cywilny pod sygn. akt I Ns [...] toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po A. N., które zostało umorzone postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2011 r. w związku z wycofaniem wniosku. Jak wynika, z wyjaśnień B. J. (siostry A. N.) wniosek o nabycie spadku po A. N. został cofnięty, bowiem wnioskodawczyni i uczestniczka nie miały wiedzy o pozostałym rodzeństwie przyrodnim A. N.. Wezwania skierowane w toku postępowania do członków rodziny A. N., o podanie jego spadkobierców nie przyniosły żadnego rezultatu. Pomimo podjętych przez organ czynności nie udało się ustalić następców prawnych zmarłego, którym w jego miejsce przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Wobec powyższego organ mając na uwadze treść art. 97 § 1 pkt 4 uznał, że w sprawie wystąpiły okoliczności stanowiące wystarczającą przesłanką do wstrzymania postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. J. zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy ustalenie spadkobierców po stronie jest obowiązkiem organu administracyjnego i nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu przedmiotowego przepisu. W uzasadnieniu rozwinięto powyższy zarzut w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zawieszenie postępowania tamuje bieg postępowania i czasowo uniemożliwia zrealizowanie celu postępowania administracyjnego, jakim jest rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną (art. 104 § 1 K.p.a.). Stąd też przesłanki zawieszenia muszą być wykładane ściśle (exceptiones non sunt extendendae), a nadto organ winien podejmować z urzędu kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postepowania. Należy przy tym z całą mocą podkreślić, że postępowanie administracyjne służy realizacji norm prawa administracyjnego, które zostały co do zasady ustanowione w celu ochrony interesu publicznego. Jest to modelowo inna sytuacja niż ma miejsce w procesie cywilnym, gdzie sąd występuje w roli arbitra rozstrzygającego spór wynikły na gruncie prawa prywatnego. O ile zatem postępowanie cywilne toczy się zasadniczo w celu ochrony interesów prywatnych stron, to postępowanie administracyjne ma na celu przede wszystkim ochronę interesu publicznego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa, którym organ zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek inwestora – K. J. z dnia 30 grudnia 2022 r. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H. wraz z budową dwóch zjazdów na dz. nr [...] obr. 30 jedn. ewid. N. przy ul. [...] w K.". W ocenie organów prowadzących postępowanie ustalenie spadkobierców zmarłego A. N. figurującego jako współwłaściciel działki nr [...] obr. [...] zmarłego w dniu 23 stycznia 2005 r. nie jest możliwe dlatego należy zawiesić postepowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie Sądu obydwa organy w sposób nieprawidłowy zastosowały przepis art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. albowiem ustalenie spadkobierców po dotychczasowym współwłaścicielu działki nr [...] obr. [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego, od treści którego zależy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. Zgodnie z utrwalonym poglądem w orzecznictwie i doktrynie, przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej, co do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwym organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. W przedmiotowej sprawie nie występuje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a tylko ustalenia kręgów uczestników postępowania administracyjnego. Wobec powyższego nie było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. Wskazać należy, że na wstępnym etapie postępowania obowiązkiem organu administracji publicznej jest co do zasady określenie podmiotów postępowania administracyjnego. Przez określenie zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego należy rozumieć ustalenie wszystkich podmiotów postępowania mających w tym postępowaniu interes prawny, a więc stron tego postępowania, a następnie zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania, stosownie do treści art. 61 § 4 K.p.a. oraz zapewnieniu, zgodnie z art. 10 K.p.a czynnego udziału w tym postępowaniu. W przypadku ustalenia w toku postępowania śmierci strony, organ powinien rozważyć, czy uprawnienia lub obowiązki, których postępowanie dotyczy, mają charakter osobisty, czy też zbywalny bądź dziedziczny. Zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Na zasadzie tego przepisu organ zobowiązany jest do wezwania w toczącym się postępowaniu następców prawnych zmarłej strony, a w przypadku trudności w ich ustaleniu lub wezwaniu do postępowania należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). W wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 901/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jeżeli wezwanie spadkobierców jest możliwe, nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Wezwanie spadkobierców jest zaś możliwe przede wszystkim wtedy, gdy spadkobiercy są znani oraz znane są ich adresy. Powołany przepis, ani żaden inny nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę (art. 931-940 k.c.). Dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.). Dlatego też wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani. Jedynie, gdyby organ administracji miał wiarygodne informacje o sporze o dziedziczenie, w szczególności wobec powołania się przez osobę spoza kręgu spadkobierców ustawowych na dziedziczenie testamentowe, to mógłby domagać się w celu wykazania spadkobierców – przedłożenia stwierdzenia nabycia spadku czy aktu poświadczenia dziedziczenia (tak też: NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 916/14). Tym samym wykazanie następstwa prawnego na podstawie orzeczenia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub na podstawie poświadczenia dziedziczenia nie jest warunkiem prowadzenia postępowania administracyjnego. Śmierć strony postępowania i konieczność wezwania następców prawnych jest odrębną przesłanką zawieszenia postępowania z urzędu (art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a.) od przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu z powodu konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Orzeczenie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku nie jest orzeczeniem rozstrzygającym zagadnienie wstępne. Jeśli nie ujawniły się okoliczności wskazujące na spór co do tego, kto jest następcą prawnym, to organ administracji może samodzielnie dokonać ustaleń w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 411/16). Szczególne uregulowanie przypadku śmierci strony w art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. ma również takie znaczenie, że w razie braku ustalonych spadkobierców strony możliwe jest prowadzenie postępowania z udziałem kuratora spadku, który winien być wyznaczony przez sąd na wniosek organu (art. 30 § 5 K.p.a.). Instytucja ta, do której odsyła art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., ma właśnie przeciwdziałać sytuacji takiej, jak zaistniała w niniejszej sprawie. Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na uwadze sformułowane wyżej oceny prawne. W pierwszej kolejności należy wystąpić do wszystkich stron postępowania z żądaniem przekazania w określonym terminie informacji, czy znani są im następcy prawni zmarłej strony oraz żądaniem przedłożenia postanowień stwierdzających nabycie spadku lub notarialne poświadczenie dziedziczenia (jeżeli takie postepowania zostały przeprowadzone). W razie braku wykazania następców prawnych, organ powinien zawiesić postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Równocześnie organ winien wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora spadku na podstawie art. 30 § 5 K.p.a. (por. np. A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.99 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2016, teza 1; K. Wojciechowska, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, 24 wyd., Legalis 2018, teza 2 do art. 99). Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji, uchylając zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie w całości, uznając za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego obydwu nieprawidłowych rozstrzygnięć. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a., uwzględniając wysokość wpisu od skargi, wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). W pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 225 P.p.s.a. orzeczono o zwrocie skarżącemu kwoty 400 zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Nastąpiła różnica między kosztami pobranymi a kosztami należnymi z tytułu nadpłaconego wpisu od skargi.