II SA/Kr 194/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2010 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Wojewody z dnia 27 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania; skargę oddala. Pismem z dnia 19 stycznia 2005 r. K.S. , reprezentująca I.W. i Z.Z. wystąpiła do Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1 , położoną w obr. [...]. ewid. [...] , dla której Sąd Rejonowy dla [...] w K. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgi wieczyste: [...] . Następnie pismem z dnia 14 września 2005 r. A.M. złożyła wniosek o wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako parcele katastralne: 1. kat. 1 , 1. kat. 2 oraz 1. kat. 3, b. gm. kat. K. , stanowiące część działki nr 4 zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej - ul. [...] w K. W dniu 19 września 2005 r. wniosek o tej samej treści złożyła W.R. Z kolei pismem z dnia 28 grudnia 2005 r. wniosek o uregulowanie stanu prawnego i wypłatę odszkodowania z przedmiotową nieruchomość złożyła M.R. reprezentująca: B.C. , J.C. oraz P.C. Ponadto pismem z dnia 29 stycznia 2008 r. A.Z. złożył wniosek o odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako parcele katastralne: 1. kat. 2 1. kat. 5 b. gm. kat. K. , zajęte pod drogę publiczną - ul. [...] . W dniu 28 stycznia 2008 r. W.R. po uzyskaniu wyjaśnień odnośnie prowadzonego postępowania wycofała wniosek o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, która w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła jej własności. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] , Prezydent Miasta K. orzekł: w pkt 1. o ustaleniu na rzecz: I.W. , Z.Z. , B.C. , J.C. i P.C. odszkodowania w łącznej wysokości 115.707,80 zł (słownie złotych: sto piętnaście tysięcy siedemset siedem 80/100) za udział wynoszący 9/128 cz. nieruchomości oznaczonej jako parcela katastralna 1. kat. 2 o pow. 0,0571 ha, b. gm. kat. K. , objętą w dniu 31 grudnia 1998 r. księgą wieczystą [...] , wchodzącą w skład działki nr 4 , obr. [...] . ewid. , m. K. , zajętą pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej — ul. [...] w K. , przejętą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Gminy K. zgodnie z decyzją Wojewody z dnia [...] września 2007 r. nr [...] ; w pkt 2 o wypłacie ustalonego w punkcie l odszkodowania w następujący sposób: I.W. w kwocie 38 569,27 zł za udział wynoszący 3/128 cz., Z.Z. w kwocie 38 569,27 zł za udział wynoszący 3/128 cz., B.C. w kwocie 12 856,42 zł za udział wynoszący 1/128 cz., J.C. w kwocie 12 856,42 zł za udział wynoszący 1/128 cz., P.C. w kwocie 12 856,42 zł za udział wynoszący 1/128 cz.; w pkt 3 o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz A.Z. - współwłaściciela w 3/128 cz. nieruchomości oznaczonej jako parcela katastralna 1. kat. 2 o pow. 0,0571 ha, b. gm. kat. K. , zajętej pod drogę publiczną- ul. [...] w K. , przejętej z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K; w pkt 4 o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz A.M. parcelę katastralną 1. kat. 2 o pow. 0,0571 ha, b. gm. kat. K. ; w pkt 5 o umorzeniu przedmiotowego postępowania w części dotyczącej wniosku [... ] ,za przedmiotową nieruchomość. Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2008 r. odwołanie złożył A.Z. a Wojewoda po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 3 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołano się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03 (publ. ONSA 2003/4/115), zgodnie z którą rozstrzygając w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Wojewoda wyznaczył Starostę K. o załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania na rzecz A.Z. udział wynoszący 6 z. w nieruchomości oznaczonej jako parcela katastralna 1. kat. 2 pow. 0,0571 ha, b. gm. kat. K. zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej - ul. [...] Starosta K. rozpatrując zgłoszone roszczenie decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz A.Z. , za udział wynoszący 6 cz. w nieruchomości oznaczonej jako parcela katastralna 1. kat. 2 o pow. 0,0571 ha, b. gm. kat. K. , obj. [...], wchodzącej w skład działki nr 4, zajętej pod drogę - ul. [...] w K. , której własność w ½ części nabyła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina K. , na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] września 2007 r. nr [...] . Orzekając w ww. sposób organ I instancji oparł się na okoliczności, że A.Z. , który w świetle zgromadzonego materiału dowodowego (odpis z księgi wieczyste j [...] , postanowienia spadkowe) w dniu 31 grudnia 1998 r. był współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości w 3/128 cz., złożył stosowny wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania po upływie terminu wskazanego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną tj. po dniu 31 grudnia 2005 r. Jak wskazał Starosta K. przekroczenie przez byłego właściciela w/w terminu powoduje utratę przez niego prawa do żądania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną i to niezależnie od przyczyn uchybienia. Odwołanie od ww. decyzji złożył w ustawowym terminie A.Z. podnosząc m.in., że w świetle zapisów w Konstytucji RP oraz w Art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. odwołujący został praktycznie pozbawiony swojej własności co niewątpliwie narusza istotę prawa własności. Zaznaczyć należy, że Odwołujący w latach 1999-2005 przebył dwa ciężkie zawały serca, ma wszczepione dwa stendy w tętnice wieńcowe i przebywa pod ścisłą kontrolą lekarską a miesięczny koszt leków wynosi ok. 650 zł. Stan zdrowia odwołującego wykluczył w ww. okresie jakąkolwiek aktywność w każdej dziedzinie życia, w tym uniemożliwił mu śledzenie aktów prawnych. Urząd Wojewódzki w K. Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości na bieżąco informował listownie odwołującego o postępie prac administracyjnych związanych z ustaleniem odszkodowania. W dniu 28 maja 2007 roku powiadomiono pismem [...], że został zgromadzony komplet dokumentów. Zawiadomieniem znak [...] z dnia 17 stycznia 2008 roku Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. poinformował odwołującego, że celem zapewnienia stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, zawiadamia się, że w dniu 29 stycznia 2008 roku odbędzie się o godz. 9-ej w siedzibie Wydziału Skarbu Miasta K. rozprawa administracyjna w przedmiotowej sprawie (...) Odwołujący przybył w tym terminie na rozprawę (która nie odbyła się) i wtedy dowiedział się o wymogu złożenia wniosku o odszkodowanie. W sprawie tej została sporządzona notatka służbowa znak: [...] z dnia 29.01.2008 r. Z przytoczonych wyżej dokumentów wynika, że odwołujący był traktowany przez Wydział Skarbu Miasta K. jako pełnoprawna strona w postępowaniu administracyjnym, a więc ma prawo do odszkodowania jako współwłaściciel nieruchomości". W wyniku rozpoznania odwołanie Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr 1 Starosty K. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]. Wojewoda w uzasadnieniu podniósł, że A.Z. wystąpił z wnioskiem o odszkodowanie m.in. za parcelę katastralną 1. kat. 2 b. gm. kat. K. , zajętą pod drogę publiczną - ul. [...] pismem z dnia 29 stycznia 2008 r. Organ wyjaśnił, że z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, iż ustalenie i wypłata odszkodowania następuje przy spełnieniu następujących przesłanek: - dana nieruchomość musi być zajęta pod pas drogi publicznej, - nieruchomość taka nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, - z wnioskiem o ustalenie odszkodowania występuje właściciel nieruchomości w terminie od dnia l stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., przy czym wszystkie te przesłanki musza być spełnione łącznie. Analizując wyżej opisane przesłanki art. 73 w świetle przedstawionego stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że wniosek A.Z. o ustalenie odszkodowania z dnia 29 stycznia 2008 r., złożony został z uchybieniem terminu określonego w tym przepisie. Organ podniósł, że dochowanie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie jest jedną z przesłanek, od zaistnienia łącznie których zależy pozytywne rozstrzygnięcie sprawy przez organ. W tej sytuacji brak spełnienia choćby jednej z przesłanek powoduje niemożność ustalenia i wypłacenia odszkodowania. Powyższe wynika wprost z treści ww. przepisu i nie budzi żadnych wątpliwości, na co wskazuje również ugruntowane i jednoznaczne w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro zatem stwierdzono uchybienie przez A.Z. , co do terminu złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, należało orzec o odmowie jego ustalenia i wypłaty za wyżej opisaną nieruchomość, bez konieczności badania pozostałych przesłanek. Niezależnie od powyższego organ podniósł, że faktu uchybienia terminu nie usprawiedliwia okoliczność braku wiedzy tj. znajomości przepisów o obowiązujących, ustawowych terminach wnoszenia żądań dotyczących wypłaty odszkodowania. Argumentacja taka nie znajduje uzasadnienia prawnego i czyni te zarzuty wobec decyzji organu I instancji bezzasadnymi. Organ zwrócił uwagę, iż przepis będący podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był przedmiotem badana przez Trybunał Konstytucyjny pod kątem zgodności z Konstytucją RP. Na zakończenie na uwagę zasługuje pogląd prawny przedstawiony w dniu 15 września 2009 r. Trybunał wskazał, że wniosek byłego właściciela nieruchomości o odszkodowanie ma dwojaki charakter. Po pierwsze stanowi oświadczenie, że były właściciel jest i domaga się odszkodowania za wywłaszczenie. Po drugie stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, stanowiącego oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odszkodowania, nie jest potrzebne wcześniejsze uzyskanie decyzji wojewody. Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia organ II instancji stwierdził, że Starosta K. prawidłowo orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz A.Z. za nieruchomość zajętą pod drogę gminną. Z decyzją powyższą nie zgodził się A.Z. składając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę w ustawowym terminie. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie odszkodowania na jego rzecz w kwocie 38.569,27 zł za udział wynoszący 3/128 cz. nieruchomości oznaczonej jako parcela katastralna l.kat.2 o pow. 0,0571 ha b. gm. kat. K. , zajętą pod drogę publiczną ul. [...] w K. W treści skargi skarżący podniósł analogiczne argumenty jak we wcześniejszym odwołaniu od decyzji organu I instancji. Przyznał, że w terminie do 31 grudnia 2005 r. nie złożył wniosku o wypłatę odszkodowania. Skarżący podał, że nie był mu znany przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Według Skarżącego wydane przez Sąd orzeczenie o stwierdzeniu nabycia praw do spadku uprawniało go do uzyskania prawa do odszkodowania. Nadto skarżący podał, iż w latach 1999 – 2005 przebył dwa zawały serca. Jego stan zdrowia uniemożliwiał mu śledzenie i zajęcie się sprawami związanymi z nabyciem spadku. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów, że jego roszczenie o wypłatę odszkodowania wygasło. Jego zdaniem takie stanowisko sprzeczne jest z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi, przede wszystkim z wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości obywateli wobec prawa oraz równego traktowania przez władzę publiczną. Sprzeczne jest także z zasadą określoną w art. 64 Konstytucji. Skarżący podał, że uiścił należny podatek spadkowy od nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Nadto nie bez znaczenia jest okoliczność, iż Urząd Wojewódzki prowadząc postępowanie w przedmiocie wypłaty odszkodowania traktował skarżącego jako stronę tego postępowania, informując go o postępie prac administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej w skrócie P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami, wnioskami, oraz powołaną podstawą prawną skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Skarga wniesiona w tej sprawie nie jest uzasadniona, a organy administracyjne nie naruszyły prawa przy załatwianiu sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 2603 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "Przepisami reformującymi", nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie wypłacała gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, bądź Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Art. 73 ust. 4 Przepisów reformujących wyraźnie przewiduje, że odszkodowanie to będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Jak wynika z powołanego art. 73 ust. 4 Przepisów reformujących, postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości, mogło zostać wszczęte i toczy się wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości, czyli na żądanie strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Wniosek winien zostać złożony w określonym w tym przepisie terminie. Ustawodawca ograniczył w czasie możliwość złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, ustalając termin do jego złożenia na okres pomiędzy dniem 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r. Zachowanie powyższego terminu jest warunkiem merytorycznego rozpoznania wniosku, ponieważ po jego upływie roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania wygasa. Wygaśnięcie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania oznacza, że następuje bezwzględna utrata możliwości jego dochodzenia przez stronę. Z akt sprawy wynika, że skarżący A.Z. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w dniu 29 stycznia 2008 r., a więc znacznie po upływie ustawowego terminu Art. 73 ust. 4 Przepisów reformujących przewiduje prekluzję roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Wygaśnięcie roszczenia oznacza, że po upływie terminu wskazanego w ustawie roszczenie nie przysługuje i nie może być dochodzone. Prawidłowe jest w tej sytuacji stanowisko organów, że termin określony w art. 73 ust. 4 Przepisów reformujących nie podlega przywróceniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przywrócenie terminu uregulowane w art. 58 K.p.a. jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę i ma zastosowanie wyłącznie do terminów procesowych i to terminów dokonania czynności procesowych. Instytucji tej nie można stosować do terminów materialnoprawnych, takich jak termin dochodzenia roszczenia odszkodowawczego z art. 73 ust. 4 ww. ustawy. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Organy administracji nie mogą więc orzekać o jego przywróceniu. Wprawdzie w takiej sytuacji organ I instancji winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, wystąpiła bowiem przesłanka braku podstaw prawnych do merytorycznego orzekania w sprawie wniosku o odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne (roszczenie wygasło), jednakże odmowa ustalenia i wypłaty odszkodowania nie stanowi istotnego naruszenia prawa mającego wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W istocie bowiem organ I instancji poza ustaleniem byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości oraz ustaleniem daty złożenia wniosku – nie przeprowadzał merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd nie mógł uwzględnić argumentów podniesionych w skardze przez skarżącego. W zgodności z Konstytucją RP powołanego art. 73 ust. 4 Przepisów reformujących kilkakrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, Trybunał Konstytucyjny wprost wskazał, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, Nr 162, poz. 1126, z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz. 136, Nr 17, poz. 228, Nr 19, poz. 239, Nr 52, poz. 632, Nr 95, poz. 1041 i Nr 122, poz. 1312, z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 100, poz. 1084, Nr 111, poz. 1194 i Nr 145, poz. 1623 oraz z 2009 r. Nr 31, poz. 206) w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (publikacja OTK-A 2009 r., nr 8, poz. 123). Obowiązująca treść art. 73 ust. 4 ww. ustawy nie jest więc sprzeczna z zasadami konstytucyjnymi, w tym z zasadą równości obywateli wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne. Przepis ten nie narusza również art. 64 Konstytucji RP. Nie ma znaczenia dla prawidłowości orzekania w tej sprawie przez organy administracji również okoliczność że w latach 1999 – 2005 skarżący przebył dwa zawały serca i jego stan zdrowia uniemożliwiał mu śledzenie i zajęcie się sprawami związanymi z nabyciem spadku. Ustawodawca nie wprowadził bowiem żadnych możliwości przywrócenia wygasłego roszczenia. Również podnoszona przez skarżącego nieznajomość wymogu złożenia wniosku do końca 2005 r. nie stanowi podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Nie ma również znaczenia okoliczność, że skarżący uiścił należny podatek spadkowy od nieruchomości zajętej pod drogę publiczną., a także, że Wojewoda prowadząc postępowanie w przedmiocie wypłaty odszkodowania traktował go jako stronę tego postępowania. Organ ten miał obowiązek traktować skarżącego jako stronę postępowania administracyjnego, bowiem skarżący taką stroną był. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało skargę oddalić.