II SA/Kr 194/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 listopada 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego skargę oddala Decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak: znak [...]Wójt Gminy J. orzekł o odmowie nakazania E. i D.K. przywrócenia poprzedniego stanu gruntu na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] w miejscowości J. lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. nr 98, poz. 1071). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 13 czerwca 2011 r. wpłynął wniosek M.S . , informujący, iż właściciele działki nr ew. [...] nasypali na własną posesję duże masy ziemi w części budowlanej (przed rokiem 1997), kilkakrotnie w latach następnych, a także w ostatnich dniach, ponadto we wniosku wskazano na zmianę przebiegu cieku wodnego, zasypanie włazu do studzienki rewizyjnej, wybudowanie ogrodzenia od strony drogi gminnej o 1 m ponad linię ogrodzenia wnioskodawczyni. Wszystko to ma naruszać stosunki wodne ze szkodą dla działki nr [...] W dniu 15 lipca 2011 r. na działkach nr [...] i nr [...] przeprowadzono wizję w terenie. Stwierdzono, iż przedmiotowe działki w sąsiedztwie drogi gminnej leżą na porównywalnym poziomie, brak jest widocznych różnic terenu. W dalszej części nieruchomości (tj. okolice altany zlokalizowanej na działce M.S. ) w kierunku części rolnej dochodzi do zmiany różnic wysokości terenu tzn. następuje wyraźne zaniżenie działki nr [...] w stosunku do działki nr [...]. Posesje oddziela ogrodzenie z betonową podmurówką o wysokości około 5 - 10 cm, która blokuje spływ wody z działek sąsiednich. Gminna komisja nie stwierdziła wystąpienia strat na działce należącej do M.S. spowodowanymi nasypami ziemi i kamieni - utwardzenie drogi wjazdowej na posesją. Wskazano, że wykonane utwardzenie wjazdu kieruje wody opadowe na dalszą część działki należącej do Państwa K. , nie powodując zalewania działki sąsiedniej. Stwierdzono także częściowe ograniczenie dostępu do tymczasowego zabezpieczenia studzienki rewizyjnej (tzn. studzienka przykryta jest blachą, przysypana kilkucentymetrową warstwą ziemi). Państwo S. zgłosili fakt, uzupełniania ziemią ubytków na własnej posesji, co jednak nie było widoczne podczas oględzin. Podczas wizji opady deszczu były intensywne, nie stwierdzono zalewania działki nr [...] wodami opadowymi spływającymi z działki nr [...]. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że w związku z koniecznością oceny sytuacji zgodną z wiedzą specjalistyczną z zakresu hydrogeologii, Wójt Gminy J. –P. zlecił wykonanie opinii hydrogeologicznej. W dniu 14 września 2011 r. przeprowadzono wizję w terenie celem wykonania opinii hydrogeologicznej przez biegłego hydrogeologa. Z uwagi na to, że M.S. nie wyraziła zgody na wejście na teren jej posesji, oględziny z konieczności wykonano z drogi gminnej oraz posesji Państwa K. W opinii hydrogeologicznej stwierdzono, iż wody opadowe zbierane rowem drogowym spływają do najniżej położonego punktu i tam przepustem pod drogą na wysokości działki nr [...] przeprowadzane są na drugą stronę drogi. Następnie wody te rowem zakrytym prowadzone są po działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] w kierunku południowo - wschodnim na długości około 80 m. Na końcu zakrytego rowu znajduje się wylot skierowany na południe (w stronę środka działki oznaczonej nr [...]), z którego wody rozpływają się po terenie działki Państwa K. , erodując jej powierzchnie i tworząc rozmycia, następnie wody te rozpływają się po powierzchni, wsiąkając częściowo w podłoże. W dalszej części odniesiono się do zmiany przebiegu cieku wodnego, wskazując, że w przedmiotowym postępowaniu mamy do czynienia z zabudowanym rowem odprowadzającym wody opadowe. Analizując mapy z sierpnia 2000 r. oraz z października 2007 r. stwierdzono, że przebieg zamkniętego rowu znajduje się na działce nr [...] tuż przy ogrodzeniu przedmiotowych działek (ogrodzenie nie jest poprowadzone w geodezyjnie wyznaczony sposób). Niezrozumiała jest więc zawarta w piśmie M.S. informacja, że obudowała drenami 20 metrowy odcinek cieku oraz wybudowała studzienkę rewizyjną, skoro znajdowały się one na działce sąsiadów. Zgodnie z powyższymi mapami zabudowany rów oraz studzienka rewizyjna znajdują się na działce nr [...], zatem właścicielami powyższych urządzeń są Państwo K. Wybudowanie ogrodzenia od strony drogi gminnej o 1 metr ponad linie ogrodzenia M.S. nie ma wpływu na zmianę stosunków wodnych w rejonie przedmiotowych działek. Ogrodzenie zostało wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, a jego realizacja zgłoszona w Starostwie Powiatowym. W podsumowaniu opinii biegłego hydrogeologa stwierdzono, że dotychczasowe działania właścicieli działki nr [...] w żaden sposób nie upłynęły na zmianę stosunków wodnych na gruncie, która to zmiana spowodowałaby jakiekolwiek szkody dla działki sąsiedniej. Dodatkowo istniejące ogrodzenie z wykonaną betonową podmurówką o wysokości około 10cm, spełnia funkcję blokującą ewentualny spływ wody z działek sąsiednich. Zabudowany rów odprowadzający wody opadowe z drogi gminnej oraz studzienka rewizyjna według załączonej mapy znajduje się na działce nr [...], tuż przy ogrodzeniu przedmiotowych działek. Wylot zamkniętego rowu także znajduje się na działce nr [...], wody opadowe odprowadzane z drogi gminnej powyższym rowem wpływają na działkę Państwa K. , gdzie powodują erozję, nie wpływając szkodliwie na działkę M.S. . W podsumowaniu podkreślono, iż dotychczasowe działania właścicieli działki nr [...] w żaden sposób nie wpłynęły na zmianę stosunków wodnych na gruncie, która to zmiana spowodowałaby jakiekolwiek szkody dla działki sąsiedniej należącej do M.S . . Odwołanie od tej decyzji wniosła M.S. zarzucając rażące naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 k.p.a. oraz art. 105 § 2 i 107 § 3 k.p.a. Podniosła, że pracownicy organu podczas przeprowadzania wizji w ternie wykazali się brakiem profesjonalizmu i obiektywizmu. Dalej wskazała, że cofnęła swój wniosek z dnia 18 lipca 2011 r., wnosząc o umorzenie postępowania. Wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium, uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zebrany w aktach materiał dowodowy wskazują, że organ I instancji przeprowadził w sposób właściwy postępowanie dowodowe. W aktach sprawy znajduje się między innymi kluczowa dla niniejszego postępowania ekspertyza hydrologiczna dotycząca zmiany stanu wody na gruncie na działce nr [...] i jej wpływ na działkę nr [...]. Z przedmiotowej ekspertyzy wprost wynika, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że na działce nr [...] doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Co więcej, biegły wskazał ponadto, iż, "jeśli chodzi o zmianę cieku wodnego, to w analizowanym przypadku nie może być mowy o zmianie kierunku przepływu cieku wodnego gdyż nie ma tu cieku i dalej, że "wybudowanie ogrodzenia od strony drogi o 1 m ponad linię ogrodzenia Pani S. nie ma wpływu na zmianę stosunków wodnych w rejonie działek", a ponadto, że "(...) nawiezienie i rozplantowanie w ostatnich dniach dużych mas kamieni i ziemi jest prawdopodobnie związane z prowadzonymi pracami budowlanymi i do czasu ich zakończenia nie można jednoznacznie określić czy będą one miały wpływ na zmianę stosunków wodnych w tym rejonie". W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy przyjął, iż w analizowanej sprawie nie doszło do naruszenia stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zatem w oparciu o całości materiału dowodowego zebranego w sprawie należy uznać, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z prawem. Odnosząc się do zarzutów odwołującej zawartych w odwołaniu rzekomego naruszenia przez organ I instancji art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 i 14 k.p.a., a także art. 105 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., Kolegium nie stwierdziło takowych naruszeń w toku kontroli instancyjnej. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M.S. wskazując, że głównym i jedynym motywem odwołania były zarzuty proceduralne, dotyczące naruszenia art. 105 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podniosła, że nie była i nie jest zainteresowana merytorycznym rozpoznaniem sprawy i nie wnosiła o zmianę treści decyzji. Zarzuciła, że pomimo cofnięcia przez nią wniosku w dniu 18 lipca 2011 r., postępowanie przed organem I instancji toczyło się nadal bez jej wiedzy i udziału, pomimo, że każde wystąpienie strony o umorzenie postępowania wymaga podjęcia rozstrzygnięcia. Obowiązek taki wynika z samej istoty zasady dyspozycyjności, na której oparta jest konstrukcja umorzenia fakultatywnego. Pomimo braku zainteresowania skarżącej w rozstrzygnięciu sprawy, organ I instancji prowadził dalej postępowanie. Zdaniem skarżącej podstawą błędnego rozstrzygnięcia organu II instancji jest brak prawidłowego odróżnienia bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądania strony. Pomimo niewskazania przez organ II instancji okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających odmowę umorzenia postępowania, w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja, w której skonkretyzowano stosunek administracyjnoprawny pomimo sprzeciwu skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy J. –P. odmawiającą nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń na działce nr [...]. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, a obie kwestionowane decyzje zostały oparte na rzetelnie zebranym materiale dowodowym. Na wstępie wskazać należy, że słusznie organ I instancji uznał, iż ustalenie, czy doszło do szkodliwych zmian stanu wody na gruncie wymaga wiadomości specjalnych i w związku z przeprowadził dowód z opinii hydrogeologa. Z uzyskanej opinii tej jednoznacznie wynika, że działania właścicieli działki nr [...], sąsiadującej z działką skarżącej (tj. działką [...]), w żaden nie wpłynęły na zmianę stosunków wodnych na gruncie. Wskazać należy, że ustalenia biegłego hydrogeologa korespondują z ustaleniami powziętymi wcześniej przez organ, podczas przeprowadzanych oględzin w ternie. Zarówno z opinii rzeczoznawcy, jak i z ustaleń poczynionych na podstawie uprzednio przeprowadzonych dowodów wynika, że na działce skarżącej nie wystąpiły żadne szkodliwe zmiany spowodowane działaniami właścicieli sąsiedniej działki, w szczególności nie stwierdzono by działka skarżącej była zalewana wodami spływającymi z działki [...]. Co więcej, z opinii biegłego wynika, że wody opadowe zbierane są rowem opadowym prowadzonym po działce [...] i z rowu tego wody rozpływają się następnie po działce [...], a nie po działce skarżącej, która w żaden sposób nie jest zalewana. Wskazano ponadto, że wybudowanie ogrodzenia o 1 metr ponad ogrodzenie skarżącej również nie wpływa w żaden sposób szkodliwie na zmianę stosunków wodnych, a wręcz pełni funkcję blokującą ewentualny spływ wody z działki sąsiedniej. W ocenie sądu, wzajemne uzupełnianie i potwierdzanie się wniosków zawartych w opinii biegłego i w dowodach wcześniej przeprowadzonych przez organ świadczy o wiarygodności tych dowodów i prawidłowości wynikających z nich wniosków. Ponadto zaznaczyć należy, podczas prowadzonego postępowania nie przedstawiono żadnego kontrdowodu podważającego wnioski rzeczoznawcy. Tym samym uznać należy, że organ prawidłowo ocenił tą opinię jako wiarygodną i świadczącą w sposób jednoznaczny o braku szkodliwych zmian stanu wody na działce skarżącej. W ocenie sądu organy prowadzące postępowanie wyjaśniły wszystkie okoliczności niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nadto zgromadzony materiał wszechstronnie oceniły i na jego podstawie prawidłowo przyjęły, że w sprawie nie zachodzi obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego gruntu, czy też nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wprawdzie zdaniem sądu prawidłową procesowo formą zakończenia postępowania administracyjnego w tej sytuacji byłoby umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. (jako bezprzedmiotowego) tym niemniej uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż merytorycznie jej rezultat jest w obu przypadkach zbieżny – nie może więc stanowić podstawy do uchylenia decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż w związku z wycofaniem przez nią wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie zmian stanu wody na gruncie, organ winien je umorzyć podnieść należy, iż faktycznie z akt administracyjnych sprawy istotnie wynika, że skarżąca w piśmie z dnia 18 lipca 2011 r. wskazała, że cofa swój wniosek z dnia 13 czerwca 2011 r. i wnosi o umorzenie postępowania. Przepis art. 105 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego (wydawnictwo: C.H.Beck Warszawa 2011 str. 413), iż umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 2 jest pozostawione uznaniu organu administracyjnego, który w przypadku istnienia łącznego wszystkich wymienionych już przesłanek stosowania tego przepisu "może" je umorzyć. Zważyć trzeba wszakże na to, iż zakres tego uznania został ograniczony przepisem art. 7, który nakazuje chronić słuszny interes jednostki aż do granic kolizji z wymaganiami interesu społecznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 57). Wskazać tu należy, iż co prawda postępowanie administracyjne wszczynane jest przez uprawniony organ na wniosek lub z urzędu, to jednak charakter danej sprawy przesądza w jakim zakresie strona inicjująca to postępowanie może nim rozporządzać w przedmiocie jego ewentualnego zakończenia przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia merytorycznego. Otóż odróżnić należy sytuacje kiedy postępowanie wszczęte na wniosek dotyczy wyłącznie sfery prawnej (uprawnień lub obowiązków) wnioskodawcy od sytuacji kiedy to postępowanie to dotyczy innych podmiotów lub badania naruszenia przez te podmioty norm prawa administracyjnego. W pierwszej sytuacji postępowanie takie (np. w sprawie wydania dokumentu, pozwolenia na budowę, decyzji o warunkach zabudowy) jako dotyczące jedynie sfery prawnej wnioskodawcy co do jego trwania powinno być poddane pełnej dyspozycyjności wnioskodawcy. Cofnięcie wniosku winno być w tej sytuacji dla organu obligujące do umorzenia postępowania w uwagi na konieczność respektowania wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady wzglądu organu na słuszny interes społeczny i obywateli (vide: powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1981 r. SA 820/81). Z inną sytuacją mamy do czynienia kiedy obywatel inicjuje postępowanie administracyjne informując organ o naruszenia norm prawa administracyjnego przez osoby trzecie. Wtedy to organ administracji działa z urzędu a podmiot to postępowanie inicjujący jest co prawda stroną tego postępowania ale nie może nim dysponować poprzez złożenie obligującego organ wniosku o umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. Bywają też sytuacje kiedy podmiot inicjujący postępowanie nie jest stroną toczącego się z jego inicjatywy postępowania z uwagi na brak własnego interesu prawnego związanego z wynikiem tego postępowania. Przechodząc z rozważań ogólnych na grunt sprawy będącej przedmiotem rozpoznania sądu wskazać należy, iż w piśmie z dnia 13 czerwca 2011 r. skarżąca wskazała na działania właścicieli działki sąsiedniej, które jej zdaniem miały wpłynąć szkodliwie na zmianę stanu wody na gruncie. W takiej sytuacji przyjąć należy, że organ w istocie miał obowiązek wszcząć i prowadzić postępowanie z urzędu, gdyż dotyczy ono kwestii kontroli przestrzegania norm prawa wodnego przez właścicieli działki [...]. Stwierdzić należy zatem, że w przedmiotowej sprawie skarżąca nie mogła wniosku o wszczęcie postępowania skutecznie cofnąć, gdyż postępowanie to nie dotyczyło wyłącznie jej sfery pranej ale rzekomego naruszenia norm prawa wodnego przez E. i D.K. - właścicieli działki [...]. Zgłoszony przez skarżącą zarzut jest zatem zarzutem bezpodstawnym. W tym stanie rzeczy sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.