II SA/Kr 194/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Limanowej na uchwałę Nr XXI/185/17 Rady Gminy Kamienica z dnia 21 marca 2017 r. w przedmiocie wprowadzenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kamienica na rok 2017 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy w Limanowej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Kamienica Nr XXI/185/17 z dnia 21 marca 2017 r. w sprawie wprowadzenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kamienica na rok 2017, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale w pkt II skargi, istotne naruszenie prawa materialnego, a to art. 11a ust. 2 pkt 1, 3, 4, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1840 – dalej jako: u.o.z.), poprzez zaniechanie wskazania w załączniku do uchwały Nr XXI/185/17 Rady Gminy Kamienica konkretnego (wraz z podaniem dokładnej nazwy i adresu) schroniska dla zwierząt, w którym Gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, konkretnego podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, konkretnego schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, konkretnego podmiotu, który będzie realizował zadania związane z usypianiem ślepych miotów, konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz konkretnego lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W uzasadnieniu skargi Prokurator przytoczył na wstępie treść § 5 i § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, w oparciu o które to postanowienia podniósł, że przedmiotowa uchwała w zakresie w jakim nie konkretyzuje schroniska zapewniającego opiekę bezdomnym zwierzętom, podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, schroniska dla zwierząt, które realizuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt, podmiotu realizującego obowiązek usypiania ślepych miotów, nie wskazuje gospodarstwa rolnego dla zwierząt gospodarskich, ani lekarza weterynarii zapewniającego opiekę całodobową w przypadkach zdarzeń drogowych jest sprzeczna z prawem. W dalszej kolejności wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym zaskarżona uchwała wydana na podstawie art. 11a u.o.z. stanowi akt prawa miejscowego, z uwagi na fakt, iż zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Prokurator przywołał także obligatoryjne elementy, jakie w jego ocenie powinna zawierać każda uchwała wydana na podstawie art. 11a u.o.z., a następnie podkreślił, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien zawierać konkretne regulacje zapewniające faktyczną realizację ujętych w nim zadań, a nie tylko deklaracje oraz regulacje pozorujące przez radę gminy wykonanie programu, co – jak zaznaczył – znajduje swoje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Zdaniem Prokuratora, w tego rodzaju uchwale powinno się określić konkretne schronisko dla zwierząt, z podaniem jego nazwy i adresu, a także skonkretyzować pozostałe podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały, na co wskazują użyte przez ustawodawcę w art. 11a u.o.z. sformułowania, tj. "zapewnienie (...) miejsca", "wskazanie", "zapewnienie (...) opieki". Według Prokuratora, przywołane powyżej określenia niewątpliwie wskazują na konieczność skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają. Mając na uwadze powyższe Prokurator wskazał, że w jego ocenie są to zatem normy o charakterze iuris cogentis, a w związku z tym ich pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkować powinno bezwzględną nieważnością takiego aktu. Podkreślono przy tym, że ustalenie w programie konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, jak i wskazanie danych konkretnego lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt ma również istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą się znaleźć w takiej sytuacji, która będzie wymagała skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Jednocześnie zaznaczono, że powyższe ma także służyć zapewnieniu skutecznej realizacji programu, dla którego ustawa przewiduje krótki, bo roczny termin jego obowiązywania. Prokurator dodał również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż brak takich obligatoryjnych elementów stanowi o istotnej wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a u.o.z. Stąd też zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza przepisy prawa materialnego, a to art. 11a ust. 2 pkt 1, 3, 4, 6, 7, 8 u.o.z. i z uwagi na ilość oraz charakter stwierdzonych wad powinna zostać uznana za nieważną w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kamienica wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w jego ocenie przytoczone przez Prokuratora stwierdzenie w postaci braku zgodności Programu z "utrwaloną linią orzeczniczą sądów", podparty przywołanymi orzeczeniami Wojewódzkich Sądów Administracyjnych nie uzasadnia stwierdzenia, że organ administracyjny podjął w przedmiotowej sprawie uchwałę obarczoną istotnym naruszeniem prawa materialnego. Podniesiono bowiem, powołując się na treść art. 87 Konstytucji RP, że orzeczenia sądów powszechnych i sądów administracyjnych pomimo istotnej wagi i rangi stanowią jedynie źródło praw i obowiązków w indywidualnych sprawach, a w związku z tym nie obowiązują erga omnes. Tym samym zdaniem organu, zarzucane przez Prokuratora okoliczności wskazane w pkt II skargi w istocie nie stanowią naruszenia prawa materialnego, gdyż przepisy materialnoprawne zawarte w u.o.z. (art. 11a ust. 2 pkt 1, 3, 4, 6, 7 i 8) interpretowane wprost i przy zastosowaniu wykładni literalnej nie zostały naruszone. Ponadto w odniesieniu do zarzutu braku wskazania w treści uchwały, m.in. schroniska dla zwierząt, w którym Gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, organ podał, iż wskazanie takiego schroniska nie było możliwe w dacie uchwalania przedmiotowej uchwały, gdyż Gmina, na tamten moment, nie miała zawartej stosownej umowy, która została zawarta w późniejszym okresie. W tym zakresie podkreślono bowiem, że dopiero podjęcie stosownej uchwały rady gminy otwiera drogę dla organu wykonawczego gminy do podjęcia działań faktycznych i prawnych zmierzających do doprowadzenia do wykonania tej uchwały, w tym w szczególności zawarcia z podmiotem prowadzącym schronisko umowy na warunkach przez strony określonych. Niezależnie od powyższego, organ zaznaczył, że samorząd Gminy Kamienica w oparciu o zaskarżoną uchwałę oraz umowy zawarte na jej podstawie skutecznie realizował zadania przewidziane w art. 11a u.o.z. Podkreślono przy tym, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kamienica w 2017 r. w brzmieniu przyjętym zaskarżoną uchwałą został zrealizowany, nie powodując jakichkolwiek ujemnych następstw finansowych dla gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Kamienica Nr XXI/185/17 z dnia 21 marca 2017 r. w sprawie wprowadzenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kamienica na rok 2017. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 i 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Jednocześnie trzeba zauważyć, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 u.s.g. wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. /por. wyrok NSA z dnia 18.09.1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26.03.1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16.11.2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela, uwzględniając jednak, że w oparciu o konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez B.A. w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" (publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23). Podobne stanowisko zajmuje Z. K. w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program programu opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego, (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Skoro zaś uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Takie też stanowisko prezentowane jest w WSA w Krakowie np. wyrok sygn. II SA/Kr 221/16, II SA/Kr 105/16, II SA/Kr 153/16, II SA/Kr 398/16. Dlatego też uznać należy, że skarga jest dopuszczalna. Wzorcem kontroli Sądu jest treść art. 11. w zw. z treścią art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1840) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej uchwały. Zgodnie z art. 11 u.oz.: "1. Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. 2. Minister właściwy do spraw administracji publicznej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, zasady i warunki wyłapywania bezdomnych zwierząt. 3. Zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a. 4. Organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego". W myśl art. 11a. u.oz. : "1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. 10 Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu". Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie trzeba stwierdzi, że z przywołanego stanu prawnego wynika bezsprzecznie, iż obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 art. 11 a u.oz., fakultatywny określony został w ust. 3 i 3a u.oz., a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 omawianej ustawy o ochronie zwierząt mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Odnosząc się do skargi wskazać należy, iż zarzuty w niej zawarte są zasadne. W ocenie Sądu, Załącznik do zaskarżonej uchwały jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę, a w przeważająco znaczącej części zawiera wyłącznie cele gminy, deklaracje oraz regulacje pozorujące jedynie przyjęcie przez radę gminy programu. Zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne regulacje zapewniające faktyczną realizację ujętych w nim zadań, a nie tylko deklaracje oraz regulacje pozorujące przez rade gminy wykonanie programu. Teza ta wynika m.in. z dorobku nauki administracji w przedmiocie relacji pomiędzy pojęciami: "strategia", "plan", "program". Skoro ustawodawca użył w upoważnieniu ustawowym pojęcia program, to na treść tego upoważnienia ustawowego w zakresie znaczenia słowa "program", niezależnie od wniosków, które stawiają je zasadnie w obrębie upoważnień do tworzenia prawa miejscowego, trzeba patrzeć przez pryzmat znaczenia "programu" w języku potocznym z uwzględnieniem tego, co mówi na temat pojęcia "programu" nauka administracji. Radni powinni określić w programie konkretne schronisko dla zwierząt, z podaniem jego nazwy i adresu, a także skonkretyzować pozostałe podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały. Za taką oceną przemawiają sformułowania, którymi posługuje się art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt . Określenia takie: "zapewnienie ...miejsca", "wskazanie", zapewnienie (...) opieki, wskazują na konieczność skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają. Są to więc normy o charakterze iuris cogentis i ich pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością takiego aktu. Ustalenie w programie konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiające ślepe mioty, ma również istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą się znaleźć w takiej sytuacji, która będzie wymagała skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Powyższe ponadto ma służyć zapewnieniu skutecznej realizacji programu, dla którego ustawa przewiduje krótki bo roczny termin jego obowiązywania. Brak tych obligatoryjnych elementów stanowi o istotnej wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11 ustawy o ochronie zwierząt (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 września 2017r sygn. II SA/Go 700/17, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 września 2017r sygn. II SA/Go 723/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 września 2017r. sygn. II SA/Kr 872/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2016r sygn. II SA/Kr 398/16, wyrok NSA z dnia 13 marca 2013r. sygn. II OSK 37/13, wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. II SA/Rz 858/15). Na tle powyższych ustaleń, Sąd stwierdza istotne naruszenie prawa materialnego, a to art. 11a ust 2 pkt 1,3,4,6,7 i 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o ochronie zwierząt przez zaniechanie wskazania w załączniku do uchwały nr XXI/185/17 Rady Gminy Kamienica konkretnego schroniska dla zwierząt w którym Gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, konkretnego podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, konkretnego schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, konkretnego podmiotu, który będzie realizował zadania związane z usypianiem ślepych miotów, konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz konkretnego lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Wskazane pominięcie prawotwórcze jest nieuzasadnione, nie może być w realiach kontrolowanej sprawy uzdrowione, i nosi cechy istotnego, rażącego naruszenia prawa. Ustosunkowując się do argumentacji Gminy w przedmiocie zarzutu braku wskazania w treści uchwały, m.in. schroniska dla zwierząt, w którym Gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, iż jej zdaniem wskazanie takiego schroniska nie było możliwe w dacie uchwalania przedmiotowej uchwały, gdyż Gmina, na tamten moment, nie miała zawartej stosownej umowy, która została zawarta w późniejszym okresie - Sąd stwierdza, że Gmina i organ wykonawczy gminy powinni podejmować uprzednie działania planujące skuteczne podjęcie Programu, w ten sposób, aby zgodnie z prawem Program wyczerpywał upoważnienie ustawowe zgodnie z wymogami stawianymi istocie treści Programu. W ocenie Sądu w kontrolowanym Programie brak jest ponadto minimum zasadniczych wzorców postępowania w przedmiocie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; odławiania bezdomnych zwierząt; obligatoryjnej sterylizacji albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; usypiania ślepych miotów – co także stanowi istotne naruszenie prawa z przyczyn, o których jest mowa powyżej. Zaskarżona uchwała narusza istotnie również art. 11a ust 5 ustawy o ochronie zwierząt przez brak wskazania, pomimo takiego ustawowego obowiązku, w załączniku do uchwały sposób wydatkowania tych środków. Zgodnie z treścią § 8 Załącznika do kontrolowanej uchwały: "Program będzie realizowany ze środków finansowych budżetu Gminy Kamienica w wysokości 10000. zł. 2. Środki, o których mowa w ust. 1 wydatkowane będą poprzez zlecanie: 1) świadczenia usług i dostaw, zgodnie z ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2164.) 2) zadań publicznych wraz z udzieleniem dotacji, zgodnie z ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 239)". W ocenie Sądu, kontrolowany Załącznik wskazuje formalnoprawne aspekty sposobu wydatkowania pieniędzy, brak jest jednak w treści § 8 Programu wskazania co najmniej kierunków, kryteriów wydatkowania wskazanej kwoty "zbiorczej" na poszczególne cele programu. Kwestia ta nie została przez Gminę zaprogramowana, co powoduje, że w praktyce Gmina wbrew upoważnieniu ustawowemu, ten obowiązek niejako przekazała faktycznie organowi wykonawczemu gminy. Brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, w tym omawianym obecnie zakresie, niewątpliwie w ocenie Sądu stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie bezwzględny wymóg określenia nie tylko wysokości, ale i sposobu wydatkowania związanych z nim środków, to tego rodzaju postanowienia obligatoryjnie winny znaleźć się w zaskarżonej uchwale, przy czym nie chodzi tutaj tylko o formalnoprawny sposób wydatkowana tych pieniędzy, który zresztą wynika z norm powszechnie obowiązującego prawa, lecz o kryteria podziału kwotowego na poszczególne cele programu. Pozostawienie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach narusza powołany przepis (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2016 sygn. II SA/Kr 221/16). Skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie bezwzględny wymóg określenia wysokości i sposobu wydatkowania z nim związanych środków, to winno się wskazać konkretną kwotę na opiekę jak i sposób jej rozdysponowana na poszczególne zadania. W konkluzji końcowej stwierdzić należy, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 w/w ustawy. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem powinna zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. W oparciu o powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.