II SA/Kr 1940/00

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 października 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2004r. sprawy ze skargi K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 31 lipca 2000r. Nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej K.M. kwotę 10 ( dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1940/ 00 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 26.04.2000r, wydaną na podstawie art.39 , art.40 ust. 1 i 3 i art.42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U.Nr 89 poz.415 Jednolity tekst: Dz.U. z 1999r Nr 15 poz. 1397, po rozpatrzeniu wniosku K.M. , Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. "Budynek mieszkalny z częścią usługową wraz z przyłączami" na terenie położonym na os. [....] , dz. [....] , [....] /budynek/ oraz [....] , [....] /przyłącza/ , obr. [....] , zgodnie z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wyznaczonymi na mapie w skali 1:500 - załącznik nr ...i warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z ustaleń planu miejscowego - załącznik nr .... W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rozstrzygnięcie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m. K. , zatwierdzonym uchwałą Nr [....] Rady Miasta K. z dnia 16.11.1994r , ponieważ teren położony jest w Obszarze Mieszkaniowe - Usługowym M1U /M1U 305/ z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami publicznymi i komercyjnymi stanowiącymi nie mniej niż 30 % powierzchni terenu lub powierzchni użytkowej o intensywności mieszkaniowo-usługowej /netto/ 1,4 -1,9 liczonej w graniach projektu zagospodarowania działki. Z uwagi na istniejące uwarunkowania techniczne i przyrodnicze, a w szczególności istniejącą zieleń, przebiegające przez działkę ciągi piesze, planowaną magistralę wodociągową, dopuszcza się, zgodnie z § 21 ustaleń planu obniżenie min. wskaźnika intensywności zabudowy, obowiązującego w Obszarze MlU o l5%. Warunki zabudowy zostały ustalone w oparciu o rozstrzygnięcia planu, przepisy szczególne i uzgodnienia wydane przez instytucje branżowe. Rada Dzielnicy [....] dwukrotnie negatywnie zaopiniowała przedmiotową inwestycję. Opinia ta nie została uwzględniona przez organ, gdyż "działka na której leży projektowana inwestycja stanowi własność prywatną, a zgodnie z art.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny. W odwołaniu od tej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa "[....]" zarzuciła, że od strony północnej teren pod projektowaną infrastrukturę techniczną zajmuje pas drogi osiedlowej /działka nr [....] będąca własnością Gminy K. / stanowiącej jedyny dojazd dla mieszkańców budynku nr [....] i właścicieli garaży będących we władaniu odwołującej się spółdzielni, ze w pasie drogi znajdują się miejsca parkingowe dla mieszkańców budynku nr [....] , że w strefie tej zlokalizowana jest również infrastruktura zewnętrzna dla istniejącego w/w budynku /trzepak, ciągi piesze , ogródki przydomowe/, że niemożliwym będzie zachowanie istniejącej zieleni, zachodnia granica przebiega blisko budynku nr [....] i dlatego zlokalizowanie jakichkolwiek obiektów infrastruktury technicznej zagraża stabilności skarpy i posadowienia tego budynku. Decyzją z dnia 31 lipca 2000r znak : [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania , na podstawie art.138 § 2 kpa, art.39 ust. 1 , art.40 ust. 1 i 3 , art.42 ust. 1 , art.43 , art.46 ust. 1-3 i art.47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 10 i § 20 uchwały Nr [....] Rady Miasta K. z dnia 16 listopada 1994r , uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji celem ponownego jej rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji podniesiono , że istniej ą braki w zgromadzonym materiale dowodowym oraz , że decyzji nie doręczono wszystkim stronom. Uchybienia te ze względu na ich istotne znaczenie, nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym. Kolegium stwierdziło, że prawidłowa ocena zgodności inwestycji z planem jest możliwa jedynie wówczas, gdy wniosek spełnia wymogi podane w art.41 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności, gdy zawiera informacje i elementy niezbędne do stwierdzenia, że zakres, rozmiary i charakter planowanej inwestycji nie kolidują z normami i wskaźnikami przyjętymi w planie miejscowym. W zaskarżonej decyzji nie dokonano ustaleń, czy planowana zabudowa nie narusza podanego wskaźnika intensywności zabudowy oraz wymaganego udziału usług w obszarze MIU. Organ odwoławczy zarzucił, że we wniosku nie podano podstawowych danych, a to parametrów technicznych inwestycji pozwalających na obliczenie powierzchni : zabudowy, całkowitej, mieszkaniowej i usługowej. Podał również, że z mapy sytuacyjno-wysokościowej wynika, że na wyznaczonym terenie inwestycji znajdują się podziemne przewody energetyczne, co do których brak stosownych ustaleń i zaleceń. Kolegium wytknęło również, że w zaskarżonej decyzji nie określono wymogów w zakresie ochrony interesów osób trzecich. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję K.M. wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i naruszenie przepisów kpa przez stwierdzenie uchybienia o nie doręczeniu stronie postępowania decyzji, podczas gdy doręczenie nastąpiło w dniu .......05.2000r. Podniosła, że wniosek spełniał wymogi art.41 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym , a wielkość budynku może być określona w projekcie budowlanym i wynika ze współczynnika intensywności zabudowy określonego w decyzji wzizt. Bezzasadnym jest wymaganie szczegółowych rozwiązań lokalizacyjnych i gabarytowych na etapie wniosku. Decyzja wzizt określiła wskaźnik intensywności zabudowy i wskazała na udział usług w projektowanym budynku. Skarżąca podkreśliła, że z cytowanej przez organ odwoławczy mapy wynika , że przewody energetyczne znajdujące się na przedmiotowym terenie są nieczynne /za wyjątkiem kabla oświetleniowego/. Konieczność wykonania ewentualnych przekładek będzie przedmiotem rozstrzygnięć na etapie pozwolenia na budowę , a nie decyzji lokalizacyjnej. Skarżąca zarzuciła także, że zaskarżona decyzja określiła warunki ochrony interesów osób trzecich - w zapisach dotyczących komunikacji pieszej i obszarów zieleni publicznej. Brak w decyzji organu I instancji informacji o prowadzonym na wniosek skarżącej postępowania o wydanie decyzji wzizt dla tego samego terenu jest uchybieniem nie mającym znaczenia dla sprawy. Wskazała również , że uchybienie dotyczące nie doręczenia stronie decyzji organu I instancji nie miało miejsca , gdyż decyzja została A.I. doręczona w dniu [....] .05.2000r , za potwierdzeniem odbioru znajdującym się w aktach. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie , podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Przyznała jedynie , że A.I. rzeczywiście otrzymała decyzję organu I instancji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/. W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja nie jest zgodna z prawem. Zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalanie zasad ich zagospodarowania określa ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r Nr 15 poz. 139 - tekst jedn. z późn.zm./. Zgodnie z przepisami art. 39 i 40 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca w szczególności na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . Przepisy cyt. wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a związanie ustaleniami planu jest bezwzględne, gdyż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z tymi ustaleniami (art. 33 i 46a ustawy). W myśl art.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu , do którego ma tytuł prawny. Każdy ma też prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Interes prawny w tym przypadku wynikać musi jednak z konkretnego przepisu prawa materialnego. Te bowiem reguły są jedynie źródłem uprawnień. Interes prawny odróżnić należy od interesu faktycznego. Ten ostatni występuje w sytuacji , gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem zagospodarowania terenu, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Nie ma oparcia w prawie dążenie Spółdzielni Mieszkaniowej do ograniczenia inwestora w czynieniu użytku z należącej do niego nieruchomości. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego - poprzedzający postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę. W każdym z tych odrębnych postępowań ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek badania różnych istotnych dla każdego z nich zagadnień merytorycznych. Nie do przyjęcia byłby pogląd, iż w obu tych postępowaniach zachodziłaby konieczność badania tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Tym samym na etapie podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zachodzi potrzeba uwzględniania art. 43 powołanej ustawy (por. także wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., IV SA 2325/96). Jak przyjmuje się w piśmiennictwie prawniczym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach, statuując pozycję wnioskodawcy w szeroko pojętym procesie inwestycyjnym. Jak to wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1997 r. - sygn. III RN 35/97 (OSNAP 1998/4/107) - ww. decyzja powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany. W decyzji, o której mowa, winny się znaleźć ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich jeżeli zamierzenie inwestora (zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego) może wpływać na ich naruszenie. Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, że orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, którego rzeczą jest zgodnie z art. 5 ust. l i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, póz. 414 ze zm.) ocena, czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego. Jak wynika z przepisu art.41 ust.2 omawianej ustawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie: 1) granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu, 2) funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, 3) zapotrzebowania ha wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów, 4) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz w przypadku braku obowiązku wykonania oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 40 ust. 5 pkt 2 lit. b), dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie. We wniosku z dnia [....] .07.1999r. inwestor określił inwestycję : "Budynek mieszkalny z częścią usługową oraz infrastrukturą techniczną w osiedlu [....] na działce nr [....] i [....] i części działek [....] i [....] ". Wniosek zawiera opis stanu istniejącego orz opis planowanej inwestycji: "budowa trzypiętrowego budynku mieszkalnego z usługami w części wydzielonej oraz garażami w parterze. W ramach części usługowej planuje się przeznaczenie 2 kondygnacji na kancelarię [....], natomiast ostatnia kondygnacja przewidziana jest na pracownię [....] ." Wniosek zawiera również opis planowanej infrastruktury , obsługi komunikacyjnej , warunków uzbrojenia , a także dane charakteryzujące wpływ na środowisko i określenie stanu prawnego terenu inwestycji. Do wniosku dołączono również koncepcję urbanistyczno-architektoniczną wraz z planem zagospodarowania terenu. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że we wniosku inwestora nie podano parametrów technicznych, pozwalających na obliczenie powierzchni: zabudowy, całkowitej, mieszkaniowej i usługowej. Takie dane wynikają dopiero z projektu budowlanego i brak jest podstaw prawnych do żądania ich od inwestora już na etapie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja taka, jak już wyżej stwierdzono, powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany. Nie można wymagać od inwestora aby składając wniosek o wydanie decyzji wzizt już dysponował projektem architektonicznym. Stosownie do przepisu art. 42 ust. 1 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji. Wszystkie te elementy zawiera decyzja organu I instancji. Odnośnie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, to odwołanie do nich znajduje się w punkcie 4 załącznika nr 2 do decyzji, a nadto w wymogach dotyczących warunków przestrzennych / pkt 1 załącznika nr 2/. Jeżeli organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie spółdzielni mieszkaniowej, uznał je za niewystarczające, nie było przeszkód do dookreślenia tych wymogów przez SKO, bez potrzeby uchylania zaskarżonej decyzji i przekazywania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego wymieniono przepisy art.43 i 46 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Pierwszy z nich stanowi, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 13 ust. l. Przepis art.46 ustawy reguluje sytuację , gdy dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się więcej niż jednemu wnioskodawcy. Wówczas to organ doręcza odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. W niniejszej sprawie dla przedmiotowego terenu wydana została decyzja na wniosek tego samego wnioskodawcy. Nie można więc mówić o kwalifikowanym naruszeniu tego przepisu , w stopniu powodującym konieczność uchylenia decyzji przez organ odwoławczy. Zgodnie z regułą wynikającą z kodeksu postępowania administracyjnego, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 1 KPA jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Organ odwoławczy może wydać decyzję określoną w art. 138 § 2 kpa, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi wówczas , gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś przeprowadzenia go w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. Dotyczyć będzie to także wypadków, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Ewentualna wada decyzji organu I instancji, polegająca na niedookreśleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, powinna być usunięta przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wobec powyższego stwierdzić należy , że zaskarżona decyzja narusza przepis art.138 § 2 kpa. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też , na podstawie powołanego wcześniej przepisu orzeczono jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.