II SA/Kr 1941/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 września 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego S. B. kwotę 500 zł (słownie pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. wyroku z dnia 1 marca 2011r. Prezydent Miasta O. decyzją z dnia 4 lipca 2011r., Nr [....] , znak: [....] po rozpatrzeniu wniosku E.F. i A.F. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o lokal gastronomiczny – małą gastronomię w O. , przy ul. [....] oraz po rozpoznaniu i przeanalizowaniu argumentów zawartych w decyzjach SKO w K. : z dnia 19 października 2009r., znak: [....] , z dnia 20 lipca 2010r., znak: [....] , a także z dnia 18 lutego 2011r., znak: [....] , ustalił E.F. i A.F. warunki zabudowy dla inwestycji dotyczącej zabudowy usługowej projektowanej na działce nr nr [....] obr. [....] przy ul. [....] . Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 4 lipca, Nr 39/2011, znak: [....] odwołanie złożył S.B. wskazując w uzasadnieniu, że w dalszym ciągu pomimo wskazówek Kolegium organ I instancji nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania. Pominął bowiem ustalenie zasięgu oddziaływania inwestycji – naleśnikarni czym naruszony został art. 28 k.p.a. gdyż zawężono tym samym krąg stron. Dodatkowo zdaniem odwołującego się organ nie ustalił ilości miejsc parkingowych oraz nie przeprowadził badania kontynuacji funkcji zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 20 września 2011r., znak: [....] po rozpatrzeniu w/w odwołania utrzymało w mocy skarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że co do zasady nie jest wykluczone realizowanie zabudowy usługowej w terenie zdominowanym przez zabudowę mieszkaniową. Może ona stanowić jej uzupełnienie. Stwierdzono także, iż sama decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia prac budowlanych i stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju na przedmiotowej nieruchomości określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki, jakie inwestycja ta ma spełniać. SKO w K. w odniesieniu do zarzutu dotyczącego uciążliwości jakie powstaną w związku z realizacją inwestycji dla mieszkańców, podniosło, iż nie można uznać ich za podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Dodano, że ograniczenia uniemożliwiające lub ograniczające możliwość zabudowy danego terenu wynikające przykładowo z przepisów ustaw dotyczących ochrony zabytków, ochrony przyrody, ochrony środowiska, Prawa wodnego, nie występują w rozważanej sprawie. W końcowej części uzasadnienia Kolegium ustosunkowując do zarzutu nieprawidłowego ustalenia kręgu stron przez organ I instancji, stwierdziło, że jest on bezzasadny. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia z dnia 20 września 2011r., znak: [....] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S.B. . Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron oraz podniesiono brak uzasadnienia stanowiska organu odwoławczego w tej kwestii. Kolejny zarzut dotyczył uciążliwości związanych z nową inwestycją – mianowicie skarżący za absurdalne uznał stwierdzenie w decyzji organu I instancji i podtrzymane przez organ odwoławczy, że powstanie przedmiotowego obiektu nie będzie źródłem zwiększonego natężenia ruchu, zwiększonego hałasu przyjeżdżających samochodami klientów czy przesiadujących na ogródku, a przede wszystkim zapachów smażonych naleśników i zanieczyszczenia spalinami parkujących samochodów dla zamieszkujących na osiedlu rodzin z dziećmi. Skarżący wskazał również na brak ustaleń odnośnie ilości i usytuowania miejsc parkingowych przy planowanej inwestycji. W ocenie skarżącego naruszone zostały także art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewidujący, że organ administracyjny ma obowiązek w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, co, zdaniem skarżącego, znajduje również swój wyraz w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, wprowadzającym zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa. S.B. dodał ponadto, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odmienność funkcji położonych w sąsiedztwie nieruchomości, w tym przypadku ewidentnie wskazuje na kolizję interesów właścicieli nieruchomości, zarówno bezpośrednio graniczących z nieruchomością, jak i położnych w dalszej odległości. Zdaniem skarżącego żartem można jedynie określić twierdzenia organu, że przedmiotowa inwestycja nie wprowadza odmiennej funkcji od tej która występuje w analizowanym obszarze. Jak stwierdził skarżący: "Chyba, że przyjąć iż funkcja mieszkaniowa i usługowa to tożsame funkcję." Kończąc S.B. podkreślił, że działanie organu, który w niniejszej sprawie nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy niezbędnych do jej prawidłowego rozstrzygnięcia, naruszyło zasadę wynikającą z art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaś w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę, uchyla ją bądź stwierdza jej nieważność, ewentualnie niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 tejże ustawy podlega oddaleniu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Sąd w pełni podzielił zarzut skarżącego dotyczące nieprawidłowego ustalenia przez organy obydwu instancji kręgu stron postępowania administracyjnego. Zakres podmiotowy niniejszego postępowania, wobec braku odmiennego uregulowania w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustala się na podstawie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) Zgodnie z treścią tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem Sądu stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przedmiotowej sprawie są właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, przy czym mogą to być nawet działki nie pozostające w bezpośredniej styczności z terenem planowanej inwestycji. Słusznie zatem wskazał skarżący, że przymiot strony powinien również przysługiwać także właścicielom nieruchomości zlokalizowanej naprzeciwko terenu przedmiotowej inwestycji, tj. Państwu D. i K. Pogląd ten znajduje solidne potwierdzenie w orzecznictwie. (uchwały składu 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995r., sygn. akt VI SA 13/95, ONSA 1995r., z. 4, poz. 154; uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 1990r., sygn. akt VI SA 20/95, ONSA 1996r., z 2 poz. 54; uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 25 września 2005r., VI SA 13/95 ONSA 1995/4 poz. 154, wyrok NSA z 26 września 2001r., IV SA 594/99). W przywołanych uchwałach oraz wyroku przyjęto, że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być – w zależności od okoliczności sprawy – także właściciele nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji, o ile zamierzona inwestycja wywołuje dla nich uciążliwe skutki. W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie. Nie sposób odmówić racji, skarżącemu, że po pierwsze poruszanie się ciągiem pieszo-jezdnym (tj. ulicą...) rozgraniczającym teren inwestycji i nieruchomości znajdujące się naprzeciwko (P. D. i K. ), będzie utrudniony poprzez zwiększoną liczbę przejeżdżających samochodów w związku m. in. z charakterem planowanej inwestycji – mała gastronomia. Szerokość wspomnianego ciągu pieszo-jezdnego nie jest wystarczająca do swobodnego mijania się samochodów. Po drugie kwestia związana ze wzmożonym hałasem przejeżdżających samochodów klientów oraz klientów przesiadujących w ogródku zlokalizowanym koło budynku mieszkalno-usługowego. Po trzecie, w opinii Sądu, nie ulega żadnym wątpliwościom, że immisje w postaci zapachu smażonych naleśników oraz zanieczyszczeń spalinami przyjeżdżających i parkujących samochodów będą odczuwalne dla właścicieli nieruchomości zlokalizowanych naprzeciwko planowanej inwestycji. Biorąc pod uwagę tę część rozważań Sąd stwierdził, że krąg osób ustalony przez organy obydwu instancji jest nieprawidłowy. Skład orzekający zauważa także na marginesie, że SKO w K. w decyzji z dnia 19 października 2009r., znak: [....] uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 19 maja 2009r., Nr [....] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wyraźnie wskazywało już kwestię nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania przez organ I instancji cyt.: "Z całą pewnością nie znajduje zaś uzasadnienia przyjęcie założenia, że krąg stron wynika tylko z bezpośredniego sąsiedztwa. Koniecznym bowiem pozostaje każdorazowe dokonanie analizy tego zagadnienia pod kątem specyfiki przedsięwzięcia i możliwości jego oddziaływania na grunty położone w okolicy". Wytyczne Kolegium nie zostały jednak wzięte pod uwagę przez organ I instancji o czym w rozważaniach Sądu w pierwszej części uzasadnienia. W związku z tym organy winny dokładnie zgromadzić materiał dowodowy, dokonać jego oceny i prawidłowo ustalić krąg stron postępowania zgodnie z art. 28, 7 i 77 k.p.a. Kolejny zarzut podniesiony w skardze, a także w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, związany jest z ilością i usytuowaniem miejsc parkingowych dla klientów przedmiotowej inwestycji i jej funkcji usługowo mieszkalnej – naleśnikarni. Kolegium w żaden sposób nie ustosunkowało się do w/w kwestii ani w swojej decyzji z dnia 20 września 2011r. jak też w odpowiedzi na skargę. Skład orzekający podzielił stanowisko skarżącego w tej sprawie. § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne i dalej ust. 2: liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zdaniem Sądu istotą unormowania § 18 ust. 1 w/w rozporządzenia jest doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach), jak również miejsc postojowych zaprojektowanych dla sąsiednich nieruchomości. Projekt przedmiotowej inwestycji powinien uwzględniać potrzebę trwałego zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, w tym także dla osób niepełnosprawnych. Brak jakichkolwiek postanowień w decyzji co do miejsc parkingowych jest o tyle istotny, że z pisma uzgadniającego z dnia 17 marca 2009 roku (k.25 akt adm.) wynika, że inwestor jest obowiązany do wybudowania miejsc postojowych dla prowadzenie działalności, którą planuje. Sąd ustosunkowując się do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia interesów osób trzecich, tj. art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także związanej z nią tzw. zasady dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, stwierdził, że jest on zasadny. Mianowicie ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe w sytuacji spełnienia warunków zawartych w w/w przepisie. W niniejszej sprawie sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, określił na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 cyt. powyżej ustawy Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). W świetle § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia – w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji w decyzji o warunkach zabudowy ustalił granice obszaru podlegającego analizie i stwierdził, że działki inwestycyjne położone są w terenach intensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zlokalizowanej w równoległych szeregach, a ustalenia te zostały potwierdzone w decyzji drugoinstancyjnej. Skład orzekający nie podziela jednak poglądów organów obydwu instancji, że powstanie funkcji usługowej – gastronomii – stanowić będzie kontynuację funkcji mieszkaniowej poprzez jej uzupełnienie. Organ I instancji wskazał na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Gd 690/08: "...nowo wprowadzona funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej". Odnosząc to do przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że właśnie wbrew twierdzeniom organów, planowana funkcja usługowa tj. mała gastronomia – naleśnikarnia – nie będzie bezkolizyjnie współistnieć z obecnie istniejąca – mieszkalną, a wręcz może ją ograniczyć. Wskazać w tym miejscu należy na szkodliwe immisje, których powstanie związane jest z planowaną inwestycją: zapach, hałas, zanieczyszczenia spalinami, wzmożony ruch samochodów, czy nierozwiązany problem z miejscami parkingowymi. Zdaniem Sadu problematyka ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (wspominany już art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) obejmuje ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, a także może w uzasadnionych przypadkach – tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie - służyć obronie interesów właścicieli działek położonych również dalej, nie tylko bezpośrednio stykających się działką, na której zlokalizowana jest inwestycja. Organy administracyjne zobowiązane są zatem do badania tego interesu w każdym indywidualnym przypadku. Zależy to bowiem od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, na temat czego Sąd już rozważał. Kończąc rozważania prawne należy podkreślić, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji powinien przede wszystkim uwzględnić, że jak wynika z akt administracyjnych, dla terenu inwestycji aktualnie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, iż uchylona decyzja SKO w K. nie może być wykonana. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.