II SA/Kr 195/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 17 grudnia 2024 r., znak: SKO.ZP/415/424/2024 w przedmiocie odmowy pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę II SA/Kr 195/25 UZASADNIENIE Postanowieniem z 17 grudnia 2024 r., znak: SKO.ZP/415/424/2024, wydanym m.in. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia J. Ł., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy postanowienie Starosty Tarnowskiego z 25 listopada 2024 r., znak: GN.6123.12.132.2024.KM, o odmowie pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego na działce nr [...] w R. obejmującej grunty rolne stanowiące użytek i klasę RII bez zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, wskazując przy tym, że: 1) zmiana przeznaczenia następuje w planie miejscowym i wymaga zgody ministra, natomiast sporny grunt nie jest objęty planem miejscowym, ani nie był objęty zgodą w planie miejscowym, który utracił ważność (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.); 2) art. 7 ust. 1a u.o.g.r.l. nie ma zastosowania, bo w przepisie tym nie chodzi o tereny, dla których dotychczas nie sporządzono planu miejscowego, lecz o tereny, dla których z mocy prawa nie sporządza się planu miejscowego (art. 14 ust. 6 u.p.z.p.); 3) art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nie ma zastosowania, bo sporny grunt nie jest objęty planem ogólnym, w którym określono by obszary uzupełnienia zabudowy. W skardze J. Ł. wniosła o: 1) uchylenie postanowień organów obu instancji; 2) przeprowadzenie dowodu z Geoportalu na okoliczność, że pobliskie grunty RII na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zostały ostatnio zabudowane; 3) zobowiązanie Wójta do przesłania decyzji WZ dot. tych innych działek, zaś Starosty do poinformowania, czy wówczas pozytywnie uzgadniał projekt decyzji WZ. Skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 7 ust. 1a u.o.g.r.l., który "należy interpretować szeroko i obejmuje on wszystkie przypadki, gdzie nie sporządza się miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (II SA/Bd 85/17); 2) naruszenie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., którego nie należało stosować, bo nie uchwalono planu ogólnego, w którym można określić obszary uzupełnienia zabudowy (art. 13a ust. 4 pkt 2 lit. a u.p.z.p.); 3) nierówne traktowanie, bo pobliskie grunty RII są zabudowane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzuty dotyczące prawa materialnego, a mianowicie naruszenia art. 7 u.o.g.r.l. Przepis ten brzmi następująco: Art. 7. 1.Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 1a. Przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się. 2.Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1 ) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, 3) (uchylony), 4) (uchylony), 5) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. 2a. Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca zarzuciła w pierwszej kolejności naruszenie art. 7 ust. 1a u.o.g.r.l., który "należy interpretować szeroko i obejmuje on wszystkie przypadki, gdzie nie sporządza się miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Tymczasem chodzi tutaj o konkretną sytuację; mianowicie w świetle tego przepisu planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu ( art. 14 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tak M.Bocheński w Komentarzu do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pod red. Pawła Popardowskiego, wyd. Legalis C.H.Beck Warszawa 2024r, wyd. I, str. 10). Ustęp 1a do art. 7 został dodany przez art. 31 ustawy z dnia 10.06.2016r. o działaniach antyterrorystycznych oraz o zmianie niektórych ustaw (DZ.U. 2016 poz.904). W uzasadnieniu do projektu tej ustawy odnośnie tej zmiany wskazano, że następuje ona w celu zabezpieczenia potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa w planowaniu przestrzennym w zakresie inwestycji celu publicznego i jest związana z obiektami niezbędnymi dla zapewnienia bezpiecznego i ciągłego funkcjonowania organów administracji publicznej i infrastrukturą krytyczną kluczową dla bezpieczeństwa państwa. Jak z tego wynika, wbrew twierdzeniom skarżącej powoływany ust. 1a art. 7 ma wąskie i konkretne zastosowanie. Skarżąca twierdzi dalej, że nie należy stosować art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. gdyż nie został uchwalony plan ogólny. W istocie, przepis ten, mówiący o niestosowaniu wymogu zgody ministra odnośnie użytków rolnych klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – odnosi się do art. 13a ust. 4 pkt 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( ustawa z 27.03.2003r., DZU 2024, poz. 1130 t.j.), która w tym przepisie wskazuje, że w planie ogólnym można określić obszary uzupełnienia zabudowy. Wobec tego, skoro plan ogólny nie został jeszcze uchwalony, to oznacza, że nie można zastosować tego wyjątku. Skarżąca następnie podnosi, że w okolicy jej nieruchomości znajdują się inne, już zabudowane nieruchomości, w związku z tym wniosła o zobowiązanie przez Sąd Wójta Gminy Wierzchosławice i Starosty Tarnowskiego do przesłania decyzji o warunkach zabudowy wskazanych działek i informacji czy Starosta uzgadniał pozytywnie te decyzje. Zauważenia jednakże wymaga, że skarżąca wskazane dokumenty i informacje może uzyskać od organów w ramach informacji publicznej. Sąd administracyjny natomiast może jedynie, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. "Sąd administracyjny - co do zasady - ani nie orzeka merytorycznie ani też nie prowadzi własnego postępowania dowodowego. Czynności postępowania wyjaśniającego muszą się zatem w zasadzie zakończyć przed wydaniem zaskarżonej do sądu decyzji. Wynikające z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. uprawnienie do przeprowadzenia dowodów uzupełniających ma charakter odstępstwa od wspomnianych zasad. Nie można też przyjąć, że przepis ten ustanawia jakikolwiek obowiązek, bowiem po pierwsze ustawodawca posłużył się czasownikiem modalnym "może", przyznając sądowi swobodę oceny zasadności takiego działania. Po drugie sąd dysponuje zmultiplikowanym luzem decyzyjnym w tej kwestii, skoro potrzeba przeprowadzenia dowodu uwarunkowana jest stanem niezbędności do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sądu i brakiem przeszkody w postaci nadmiernego przedłużenia postępowania. Wszystkie cztery wspomniane czynniki: niezbędność do wyjaśnienia, wystąpienie wątpliwości, ich istotność i brak nadmierności przedłużenia procesu mają charakter ocenny i podlegają rozważeniu przez sąd na podstawie okoliczności danej sprawy oraz charakteru dowodów, które miałyby zostać ewentualnie przeprowadzone. Wobec tego wprawdzie przeprowadzenie dodatkowych dowodów może nastąpić także z urzędu, ale nie można przyjąć, że sąd obciążony jest obowiązkiem w tym zakresie" (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2025 r. I GSK 704/21 LEX nr 3864019 ). "Co do zasady sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego z wyjątkiem sytuacji wskazanych w art. 106 § 3, 4 i 5 p.p.s.a., bowiem opiera się na ustaleniach organów administracji i tylko kontroluje czy są one prawidłowe (...)"- wyrok NSA z dnia 14 marca 2025 r. III OSK 2438/24, LEX nr 3841254. "Sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń" (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2025 r. I FSK 1651/21 LEX nr 3860060). W świetle zacytowanych wypowiedzi orzeczniczych, już przeprowadzenie dowodu z dokumentu ewentualnie przedstawionego przez stronę jawi się jako wyjątkowe; zaś zwracanie się do innych organów w celu poszukiwania dowodów według twierdzeń strony dla niej korzystnych – nie zostało przewidziane przez procedurę. Niezależnie od powyższego, okoliczność, że działki w okolicy są zabudowane, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Albowiem jeśli organ wydał postanowienie zgodnie z prawem, a taka sytuacja w ocenie Sądu ma miejsce, okoliczność ta nie mogłaby zaważyć na rozstrzygnięciu. Nawet zakładając, że co do sąsiednich działek wydano odmienne postanowienia w podobnym stanie faktycznym i prawnym ( co jest w sprawie niewiadomym) – to do organu należy wydanie orzeczenia w sposób prawidłowy. "Nie można powołać się na naruszenie zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sytuacji kiedy wydana w sprawie decyzja, choćby była odmienna od innej decyzji, wydanej w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jest jednak prawidłowa i zgodna z prawem. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności ma w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzje uprzednio wydawane w analogicznych stanach faktycznych i prawnych, bowiem oczekiwanie takie nie jest "słuszne" i "uzasadnione" jako naruszające zasadę praworządności ( por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2023 r. II OSK 596/21, LEX nr 3766211). Przywołana argumentacja NSA dotycząca decyzji jest analogiczna w przypadku skarżonego postanowienia. Z wymienionych przyczyn na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.