II SA/Kr 1952/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi A.B. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 53/10 przez Wojewodę I. wymierza Wojewodzie grzywnę w wysokości 5000 zł (pięć tysięcy złotych); II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. A.B. złożył 18 sierpnia 2004 r. wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Wniosek obejmował działki objęte księgami wieczystymi nr [...] ,[...] [...] [...] Ponieważ wobec działek objętych ww. księgami wieczystymi nie została wydana decyzja potwierdzająca nabycie prawa własności przez Gminę Miasto K. lub Skarb Państwa, postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania zostało zawieszone. A.B. wnioskiem z dnia 23 maja 2005 r. zwrócił się do Wojewody o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie własności nieruchomości objętych księgami wieczystymi nr: [...] ,[...] [...] (obecnie nr [...] i [...] ). Ww. księgi wieczyste obejmowały następujące numery działek: nr [...] ,[...] [...] [...] .... zlokalizowane w ciągu ulic [...] ,[...] [...] [...] .... w K. W związku z brakiem zakończenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę , skarżący A.B. wniósł skargę na bezczynność Wojewody i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 53/10 zobowiązał Wojewodę do wydania w terminie jednego miesiąca aktu w sprawie znak [...] dotyczącej nabycia nieruchomości w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Znak sprawy [...] obejmował nieruchomości objęte księgami wieczystymi nr [...] ,[....] ,[...] [...] . W uzasadnieniu wyroku z 29 czerwca 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 53/10 Sąd ten ustalił, że mimo upływu 5 lat sprawa prowadzona przez Wojewodę nie została rozstrzygnięta. Opisano przesłanki warunkujące ustalenie stanu bezczynności i spełnienie tych warunków. Sąd wskazał w uzasadnieniu, że biorąc pod uwagę zakres wykonanych czynności, stopień skomplikowania sprawy oraz czas, jaki upłynął od dnia wszczęcia postępowania, wystarczającym był okres jednego miesiąca do rozstrzygnięcia sprawy. Wskazano również, że brak jest podstaw do uznania za trafny pogląd skarżącego, jakoby decyzja co do wydania której organ pozostaje w bezczynności, mogła być wydana wyłącznie odnośnie skarżącemu. Akta administracyjne sprawy rozpoznanej wyrokiem z 29 czerwca 2010 r. zostały przekazane Wojewodzie w dniu 17 września 2010 r. (akta sądowe sprawy o [...] . Wojewoda wydał w dniu 27 października 2010 r. postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie podając jako podstawę zawieszenia niemożność ustalenia poprzedniego stanu prawnego działki nr [...]. Na to postanowienie skarżący wniósł zażalenie wskazując, m.in., że działka nr [...] stanowi tylko 1/10 obszaru objętego postępowaniem, a wobec pozostałych działek organ nie podejmuje czynności. Postanowienie to zostało uchylone przez Ministra infrastruktury. Skarżący A.B. dni 6 września 2011 r. wezwał Wojewodę do wykonania wyroku Sądu z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 53/10. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne wskazując, że zawiesza postępowanie tylko wobec działki nr [...] o powierzchni 0,5414 ha objętej księgą wieczystą [...]. Postanowieniem tym wezwano strony w terminie 3 miesięcy do podjęcia działań celem doprowadzenia treści księgi wieczystej [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez: wystąpienie do sądu powszechnego o przeprowadzenie działów spadków po osobach nieżyjących wymienionych w uzasadnieniu tego postanowienia oraz sprostowanie błędów w pisowni nazwisk współwłaścicieli. Dnia 28 listopada 2011 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rażące niewywiązywanie się przez Wojewodę z obowiązku wykonania wyroku z dnia 29 czerwca 2010 r. W uzasadnieniu skarżący przedstawił skrótowo dotychczas prowadzone postępowanie i wskazał, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania jest oczywista i poprzez brak działań Wojewody skarżący już od wielu lat nie może otrzymać odszkodowania. Żaden z organów nie chce załatwić sprawy i nie robi niczego, żeby sprawę załatwić. W szczególności organy nie doprowadzają do zgodności stan ksiąg wieczystych z innymi dokumentami. Nie wykonywany jest wyrok sądu administracyjnego. Skarżący wskazał, że co do części działek organy posługują się nieprawdziwymi dokumentami. W skardze zawarto również żądanie wymierzenia kary dyscyplinarnej, którą na rozprawie skarżący sprecyzował jako żądanie wymierzenia grzywny. Do skargi dołączono opinie geodety z 2008 r. obrazująca stan prawny niektórych działek objętych tą sprawą. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wojewoda wyjaśnił, że dla części nieruchomości objętej tą sprawą stan prawny wskazuje na niezgodność między treścią ksiąg wieczystych a danymi z ewidencji gruntów. Zasadniczą trudność powoduje skomplikowany stan własnościowy nieruchomości. Wnioskodawca jest tylko jednym ze współwłaścicieli, a część współwłaścicieli zmarła. Nie przeprowadzono postępowań spadkowych. Suma udziałów zapisanych w niektórych księgach wieczystych jest różna od jedności oraz występują różnice w pisowni nazwisk tych samych osób w różnych księgach wieczystych. Nieruchomości położone są w pobliżu, a więc prawdopodobnie ich współwłaściciele to te same osoby. Tym samym jest to podstawa do zawieszenia postępowania, a skoro sam Wojewoda nie może wszcząć postępowań celem ustalenia czy to kręgu spadkobierców, czy też ustalenia prawidłowego stanu prawnego – nie można czynić skutecznym zarzut celowego unikania załatwienia sprawy. Wskazano, że organ II. instancji zwracał się do stron o przedłożenie orzeczeń bądź innych dokumentów z których wynika następstwo prawne, ponieważ ten organ nie jest uprawniony do wszczynania postępowa w sprawie stwierdzenia nabycia spadku, a ustalenie tych kwestii stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 73 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną. Ustosunkowując się do zarzutu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 53/10 organ uznał, że w stanie faktycznym sprawy było prowadzone postępowanie ale wobec ponownego ustalenia, że stan prawny ujawniony w księgach wieczystych nie pozwala na pełne ustalenie stron postępowań administracyjnych i należnych im udziałów w prawie własności – Wojewoda wystąpił do współwłaścicieli o dokonanie czynności rozwiązujących ten problem i postanowieniem z [...] października 2010 r. zawiesił postępowanie w sprawie i kolejnym postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. ponownie zawiesił postępowanie w sprawie. Będąc związanym wyrokiem sądu administracyjnego ani organ II. instancji, ani organ I. instancji nie może w tym stanie faktycznym w tej sprawie wydać orzeczenia końcowego, ani nie może zawiesić celem usunięcia konicznych usterek dla określenia stron postępowania i należnych im udziałów. Podniesiono również, że z art. 7, 75 , 77 i 80 K.p.a. wynika obowiązek wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i pominięcie tej zasady stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu po wyroku uchylającym akt administracyjny wydany przez dany organ administracyjny - art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." Właściwym miejscowo w tej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W tej sprawie skarżący A.B. wniósł, w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. skargę na niewykonywanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność Wojewody z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt [...] Wniesienie skargi poprzedziło pisemne wezwanie organu do wykonania wyroku. Stosownie do powołanego art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie niewykonywania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Nie ulega wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2010 r. zobowiązał Wojewodę do wydania aktu w sprawie oznaczonej znakiem [...] w terminie jednego miesiąca, a w uzasadnieniu tego wyroku wyraźnie precyzując, że okres jednego miesiąca wyznaczony organowi będzie wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Pojęcie sprawy oznaczało załatwienie wniosku skarżącego z dnia 23 maja 2005 r. a więc wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto K. lub Skarb Państwa prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Również tryb prowadzenia postępowania (art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną) nie budzi wątpliwości. Poprzez szczegółowe opisanie znaku sprawy ([...] Sąd w istocie zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w odniesieniu do wszystkich nieruchomości zawartych przez skarżącego w jego wniosku z 23 maja 2005 r. Tymczasem z akt sprawy wynika, że Wojewoda podejmuje pierwszy akt administracyjny w sprawie dopiero 27 października 2010 r., a więc po upływie już wyznaczonego terminu jednego miesiąca, o którym mowa w wyroku z 29 czerwca 2010 r. Ponieważ akta sprawy przekazano Wojewodzie w dniu 17 września 2010 r., to termin jednego miesiąca wyznaczony ww. wyrokiem Sądu minął z upływem 18 października 2010 r. (17 października 2010 r. była niedziela). Tym samym w wyznaczonym przez Sąd terminie Wojewoda nie wydał żadnego aktu, nie mówiąc już o akcie rozstrzygającym sprawę w części lub w całości. Sąd podkreśla przy tym, że już sam fakt prowadzenia postępowania przez okres ponad 5 letni, co stwierdził w swoim wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyrok z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 53/10) powinien skłaniać organ do szybkiego załatwiania sprawy. Dodatkowo wyrok sądu potwierdzający, że organ jest bezczynny i wyznaczający termin jednego miesiąca na wydanie aktu w sprawie, winien Stanowic szczególną okoliczność skłaniającą do szybkiego załatwiania sprawy W demokratycznym państwie prawa nie może zaistnieć sytuacja, w której sąd nakłada obowiązek na organ administracyjny, a ten organ tego obowiązku nie wykonuje. Sąd w tej sprawie nie bada ani podstaw nałożenia obowiązku w wyroku z dnia 29 czerwca 2010 r., ani zasadności wyznaczenia terminu lub też kwestii związanej z tym, czy w tym terminie organ miał obowiązek jedynie wydać akt, czy też sprawę załatwić. Byłoby to bowiem w tak prowadzonej sprawie niedopuszczalne ingerowanie w prawomocny wyrok sądu administracyjnego. Skoro Wojewoda nie wnosił skargi kasacyjnej na ww. wyrok z dnia 29 czerwca 2010 r., to należałoby przyjąć, że uznał wyrok ten za trafny. Tym samym wyrok ten należało wykonać i ta okoliczność nie powinna budzić żadnych wątpliwości. Tymczasem nie dość, że w zakreślonym terminie Wojewoda nie podejmuje żadnego aktu, to nawet tak podjęty akt (postanowienie z 27 października 2010 r.) i kolejne postanowienie z 12 września 2011 r. obejmuje swoim przedmiotem zawieszenie postępowania jedynie wobec działki nr [...]. Sprawa zaś o znaku [...] miała dużo większy przedmiot ("zakres"), obejmowała bowiem kilkanaście działek (nieruchomości). Podnosi to w swoim zażaleniu z 12 listopada 2010 r. kierowanym do Ministra Infrastruktury sam skarżący. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby co do pozostałych działek (poza nr [...]) Wojewoda wydał akty administracyjne rozstrzygające sprawę. Również w odpowiedzi na skargę nie znalazły się żadne informacje o wydanych decyzjach (postanowieniach) dotyczących pozostałych działek objętych wnioskiem skarżącego z 23 maja 2005 r. Jedynie Wojewoda wskazał, że wobec działki nr [...] nie jest możliwym merytoryczne załatwienie sprawy. Tym samym należy stwierdzić na podstawie i akt sprawy i stanowiska stron, że wobec pozostałych działek (poza numerem [...]) Wojewoda nie wydał aktu lub aktów rozstrzygających sprawę. Nie ulega zaś wątpliwości, że tam, gdzie stan prawny pozwalał na wydanie decyzji w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, taka decyzja nie tylko powinna, ale i musiała być wydana. Skoro wnioskodawca wskazał na kilkanaście numerów działek, nie było przeszkód, żeby chociażby wobec niektórych z tych działek takie decyzje wydać. Z załącznika do skargi (opinia geodety) wynika, że przynajmniej wobec części działek stan prawny pozwalał na wydanie decyzji. W tej sprawie, z uwagi na zakres sprawy, Sąd nie ustala wobec których działek i jakie decyzje powinny być wydane a tylko stwierdza, że taka możliwość – mając na uwadze opinię geodety załączoną do skargi – mogła istnieć i tej kwestii nie badał Wojewoda, a przynajmniej nic takiego nie wynika z akt sprawy. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 412/11, opub. w LEX nr 852981, "niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce zarówno wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy organ wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu". Sąd w tej sprawie stanowisko to akceptuje. Tym samym uznając skargę na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, Sąd wymierzył organowi grzywnę. Wysokość grzywny została określona oceną prowadzonego postępowania przez Sąd po wyroku z dnia 29 czerwca 2001 r. i przekazaniu akt temu organowi, a w szczególności tym, że Wojewoda co do niektórych działek, których stan prawny mógł uzasadniać szybkie wydanie decyzji, nie wydał decyzji lub innego aktu. Nie wydając zaś decyzji rozstrzygającej sprawę, uniemożliwiono skarżącemu uzyskanie choćby częściowego odszkodowania za utracone prawo własności (współwłasności). Decyzja Wojewody potwierdzająca uzyskanie prawa własności przez czy to jednostkę samorządu terytorialnego czy też Skarb Państwa, stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną. Ponadto zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 klutego 2012 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej a 2011 r. i w drugim półroczu 2011 r. (M.P. z 2012 r. poz. 94), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2011 r. wynosiło 2974,69 zł. Zgodnie z art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Stąd grzywna w wysokości 5.000 złotych stanowi w przybliżeniu 1,68 przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za rok 2011 r. i jest w ocenie Sądu adekwatna. Jednocześnie zgodnie z art. 154 § 2 P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w tej sprawie, mając na uwadze i stan bezczynności organu co do wydania aktu odnośnie niektórych działek, i tak znaczny upływ czasu od chwili wszczęcia postępowania (od 2005 r.) i upływ czasu od chwili wydania wyroku z 29 czerwca 2010 r., bezczynność w wykonaniu wyroku ma charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd informuje skarżącego, że ewentualne żądanie odszkodowania w trybie art. 154 § 4 i 5 P.p.s.a. może skarżący dochodzić w odrębnym postępowaniu przed sądem cywilnym. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 154 § 1, 2 i 6 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.