II SA/Kr 1959/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Woś Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Dorota Pędziwilk - Moskal-del ( spr. ) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2005 r. sprawy ze skargi F. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] 2001 r. Nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II SA/Kr 1959/ 01 UZASADNIENIE Decyzją znak: [...] z dnia [...] 2000 r. działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy P. sekretarz Gminy na podstawie art. 96 ust. l i 4 i art. 97 ust. 3 pkt. 2 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741 z 1997 r.), § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130) zatwierdził urzędu podział działki 1964/4 w obrębie P., objętej Kw. [...] stanowiącej, własność F. C., na nowe działki: nr 1964/5 o pow. 0,0851 ha i działkę nr 1964/6 o pow. 0,0070 ha zgodnie z mapą uzupełniającą z projektem podziału nr[...], stanowiącą integralną część niniejszej decyzji. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazał, że nowo wydzielona działka nr 1964/6 położona jest w całości w pasie rozgraniczającym drogi lokalnej -symbol AB 60 D w. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podał, że podział działki nr 1964/4 w obrębie P., został dokonany z urzędu celem wydzielenia działki pod budowę drogi lokalnej. Mapę z projektem podziału przyjęto do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej w N. w dniu [...] 2000 r. nr[...]. Nadto organ stwierdził, że proponowany podział działki nr 1964/4 w obrębie P. nie narusza ustaleń ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piwniczna, zatwierdzonego Uch wała Nr XXIII1118/92 Rady Miasta i Gminy Piwniczna z dnia 31 marca 1992 r. (publikacja: Dz. Urz. Województwa nowosądeckiego Nr 15/92 póz. 147 z dnia 8 maja 1992 r. z późniejszymi zmianami). Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. złożyła P. F. C. zarzucając, że nie wyraża zgody na zaproponowany podział działki gdyż do dnia dzisiejszego nie została zrealizowana wcześniejsza umowa z urzędem dotycząca zamiany gruntu za działkę przeznaczoną pod drogę oraz, że Urząd w P. działa na jej szkodę. W konsekwencji wnosiła o uchylenie tej decyzji. Decyzja z dnia [...] 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. działając na podstawie art. 138 § l pkt. l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ) w związku z art. 97 ust3 pkt l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 46, poz. 543 z 2000 r.) po rozpatrzeniu odwołania P. F. C. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] 2000 r. Znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału dz. ew. nr 1964/4 w obr. P. -utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że zarzuty przedstawione przez Panią C. w odwołaniu nie należą do przedmiotu niniejszego postępowania. Kolegium nie jest organem właściwym do badania prawidłowości oraz wykonania umów o charakterze cywilnym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu I instancji w sprawie zatwierdzenia podziału działki ew. nr 1964/4 jest zgodna z prawem oraz z zebranym materiałem dowodowym. Zaproponowany podział jest zgodny z planem miejscowym gdyż nowo utworzona działka nr 1964/4 położona jest w całości w pasie rozgraniczającym drogi lokalnej o symbolu AB 60 Dw. W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że podstawą prawną do dokonania podziału z urzędu jest art. 97 ust 3 pkt 1. zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać z urzędu jeżeli jest on niezbędny dla realizacji celów publicznych. Takim celem publicznym, zdaniem organu odwoławczego jest niewątpliwe budowa drogi publicznej co ma miejsce w niniejszej sprawie. Dalej organ odwoławczy przytacza stanowisko NSA prezentowane w wyroku z dnia 13.07.2000r. II SA l Gd 1024/99 Lex nr 44203 - zgodnie z którym "uprawnienia właściciela do decydowania o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości mogą być ograniczone tylko w przypadku, kiedy z mocy wyraźnego przepisu podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem nieruchomości. Jednakże wówczas podział nieruchomości nie ma tego szczególnego skutku polegającego na tym, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne staja się z mocy prawa własnością jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Podziału nieruchomości bez wniosku właściciela można dokonać m.in. wówczas, gdy podział ten jest niezbędny do realizacji celów publicznych, czyli także wtedy gdy konieczne jest wydzielenie działek pod budowę drogi publicznej. Podziału dokonuje się wówczas z urzędu i różni się on tym od podziału dokonywanego na wniosek właściciela nieruchomości, że działki gruntu wydzielone pod drogi nie staja się z mocy prawa własnością jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Jeżeli właściciel nieruchomości nie zgodzi się jej wyzbyć w drodze cywilnoprawnej /sprzedaż, zamiana itp./ konieczne będzie wywłaszczenie części tej nieruchomości". W ocenie organu odwoławczego przedstawione stanowisko NSA potwierdza prawidłowość decyzji podjętej przez organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję złożyła P. F. C., która uważa, że decyzja ta jest niesłuszna i prowadzi do pozbawienia jej własności oraz jej pokrzywdzenia. Podkreśliła, że droga, która była planowana w ogóle nie jest wykonywana. Droga jest rozkopana a planowana droga kończy się na posesji P. Ż. Wszystkie działania Miasta i Gminy, zdaniem skarżącej, prowadziły i prowadzą do tego, aby Panu Ż. udzielić więcej własności kosztem jej działki. W konsekwencji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 97§ l ustawy z dnia 30.08.2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu administracyjnego przed l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30.08.2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. Podkreślić należy, że stosownie do art. 3 § l ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa administracyjnego, przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 ustawy). Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ja decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, co uzasadnia ich uchylenie, jednakże z innych przyczyn niż podnoszone w skardze, a które Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany jest uwzględnić z urzędu. W niniejszej sprawie organ I i II instancji przyjęły, iż w sprawie objętej skargą nie jest wymagana opinia Burmistrza Miasta i Gminy P., bowiem podział dokonywany jest z urzędu. Stanowisko organów jest błędne. W dacie wydania zaskarżonych decyzji obowiązywał przepis art. 93 ust. 4 i 5 tej ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej skrótem u.g.n.) statuując zasadę, iż w toku postępowania o podział nieruchomości zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta w formie postanowienia, na które przysługuje stronie zażalenie. Omawiana ustawa nie przewiduje zwolnienia od obowiązku wydania opinii w sprawie, gdy podział nieruchomości dokonywany jest z urzędu. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest brzmienie przepisu art. 97 ust. 3 i 5 u.g.n., który nie zwalnia od tego obowiązku, podkreśla natomiast, że podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, powiatu lub województwa można dokonać z urzędu, po zasięgnięciu opinii odpowiednio starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, zarządu powiatu lub zarządu województwa. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 100 u.g.n Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 17 lutego 1998 roku w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. nr 25, poz. 130). Wprawdzie w § 4 ust. 2 tego rozporządzenia postanowiono, że w przypadku dokonywania podziału nieruchomości z urzędu, do opracowania projektu podziału nie jest wymagana opinia o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. to, zdaniem Sądu, przepis ten nie może stanowić podstawy do odstąpienia od opinii w przypadku podziału dokonywanego z urzędu. Przymiot legalności posiadają bowiem tylko takie rozporządzenia, które zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego ( por. orzeczenia z dnia 28 maja 1986 r. (U 1/86) - OTK 1986, poz. 2, z dnia 5 listopada 1986 r. (U 5/86) - OTK 1986, póz. l, z dnia 22 kwietnia 1987 r. (K 1/87) - OTK 1987, póz. 3, z dnia 3 marca 1987 r. (P 2/87) - OTK 1987, poz. 2 oraz z dnia 21 stycznia 1992 (U 4/91) - OTK 1992 cz. I, poz. 9,) - zostały wydane przez organ upoważniony do unormowania spraw wskazanych w upoważnieniu i w granicach udzielonego przez ustawę upoważnienia i w celu jej wykonania, a przy tym "nie pozostają w sprzeczności z aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostały wydane oraz z treścią innych aktów ustawodawczych; ustawa może wprawdzie bardzo wyjątkowo upoważniać do zmiany ściśle oznaczonych postanowień ustawy ale tylko pod warunkiem dokładnego określenia w niej zakresu i kierunku dopuszczalnej zmiany według zasad wyznaczonych w ustawie upoważniającej". Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, rozporządzenie może wprowadzać zmiany do ustawy ale tylko w takim przypadku gdy ustawa jednoznacznie przewiduje możliwość takiej zmiany. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, w całości podziela stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 07.03.2002r. (publik. OSNP 2002 / 20/476) jak i NSA w wyroku z dnia 27.09.2000r (publik. Lex nr 44240) zgodnie z którym, delegacja ustawowa ( art. 100 u.g.n.), Dział III - Rozdział l u.g.n. nie zawieraj ą upoważnienia do wprowadzenia wyjątku od art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. a zatem przepis § 4 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia jako wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego nie może stanowić podstawy do odstępowania od opinii w sytuacji gdy podział dokonywany jest z urzędu. W niniejszej sprawie organ I instancji pominął zatem pierwszy etap postępowania w sprawie o podział nieruchomości a mianowicie opiniowanie wstępnego projektu podziału i wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Organ II instancji utrzymując w/w decyzję w mocy, nie uwzględni powyższego uchybienia. Niezależnie od powyższego naruszenia przepisów, należy podnieść, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu wyłącznie wtedy, gdy jest on niezbędny do realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 3 pkt l cytowanej ustawy), nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste (art. 97 ust. 3 pkt 2) lub gdy podział nieruchomości ma nastąpić w celu, o jakim mowa w art. 95 pkt 3-6 (art. 97 ust. 4). Celem publicznym jest między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, przy czym pojęcie drogi publicznej należy rozumieć według przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, póz. 838 ze zm.). Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z prawem korzystania z niej przez nieokreśloną ilość podmiotów, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Elementami które wyróżniają drogę publiczną to: - nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi, - zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii dróg publicznych ( por. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 1989 r. sygn. akt IV SA 992/87, ONSA 1989, z. 2, poz. 70). Stosownie do art. 2 ust. l ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, póz. 838 ze zm.) drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi powiatowe, 4) drogi gminne. W ocenie Sądu analiza dokumentów zawartych w aktach postępowania organu I i II instancji nie daje podstaw do przyjęcia stanowiska, że droga mająca przebiegać m. in. przez działkę skarżącej spełnia kryteria dające podstawę do zakwalifikowania j ej jako drogi publicznej w rozumieniu art. l ustawy o drogach publicznych. Akta postępowania nie zawierają w szczególności tekstu planu miejscowego oraz załącznika graficznego. Charakteru dokumentu nie posiada zawarta w aktach postępowania (k. 4 akt postępowania) kserokopia z dokumentu (prawdopodobnie z opracowania geodezyjne- kartograficznego) wobec braku na niej odpowiednich adnotacji tj. np. skali, kierunków stron świata, zaznaczenia z jakiej mapy została sporządzona itd. Brak zatem w aktach postępowania dowodów na podstawie których organy ustaliły, że podział dokonywany jest w celu realizacji celu publicznego - poszerzenie drogi publicznej. Zebrana w aktach postępowania dokumentacja formalno - prawna nie dokumentuje prawnego charakteru drogi określanej w decyzjach organu I i II instancji jako "droga publiczna". Niezależnie od powyższych okoliczności, należy wskazać na mylne podanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji (art. 97 ust. 3 pkt. 2 u.g.n.) w stosunku do jego uzasadniania (k. 7 i 8 akt postępowania), jak również mylne wskazanie w decyzji organu II instancji numeru działki utworzonej w wyniku podziału - określonej w uzasadnieniu jako działka nr 19647 4 (k. 18 akt postępowania). Rozstrzygniecie sprawy nastąpiło zatem z naruszeniem prawa materialnego (art. 93, 96 i 97 ustawy u.g.n.), które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 77 i 107§ 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza że zarówno decyzja I jak i II instancji obarczone są wadą skutkującą koniecznością ich uchylenia. Należy stwierdzić, iż organy obu instancji nie wyjaśniły - nie udokumentowały, w aktach sprawy wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla sprawy, przez co naruszyły zasady ogólne postępowania w tym zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 k.p.a. Stosownie do art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd stosuje przewidziane ustawa środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że uchybienia organów nie mogły być konwalidowane w postępowaniu przed organem II instancji gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu I instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 145§ l pkt. la i l c oraz art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało orzec jak w sentencji.