II SA/Kr 197/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. S., A. S. i L. L. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 7 stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia 29 października 2018 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorowi E. M. dla zamierzenia budowlanego: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym oraz instalacjami wewnętrznymi (...)na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K.". Doręczenie powyższej decyzji nastąpiło w trybie art. 49a k.p.a. tj. w formie publicznego obwieszczenia na stronie internetowej BIP Miasta [...], o czym strony postępowania zostały uprzedzone pismem z dnia 13 września 2018 r. (k. 395 akt. adm. I instancji). W dniu 7 grudnia 2018 r. A. S. , L. L., K. G. i J. S. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Wnioskodawcy w uzasadnieniu wniosku podali, że o decyzji dowiedzieli się w dniu 6 grudnia 2018 r. telefonicznie od inspektora prowadzącego sprawę, a tym samym zachowany został termin z art. 58 § 2 k.p.a. Do wniosku załączono również odwołanie od decyzji. Wnioskodawcy podnieśli, że uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy, bowiem organ administracyjny nie zawiadomił stron o zamiarze zawiadamiania ich w sposób określony w art. 49 § 2 k.p.a. Podkreślili, że strony postepowania otrzymały wyłącznie zawiadomienie o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem w sprawie opatrzone datą 13 września 2018 r., a nad podpisem inspektora nie ma informacji o zastosowaniu trybu z art. 49a k.p.a. Zastosowany przez organ administracyjny tryb obwieszczenia nie został w ocenie stron wprowadzony z zachowaniem praw stron i zasad postępowania administracyjnego - art. 8 i art. 9 k.p.a. Ponadto nie bez znaczenia jest fakt, iż tryb z art. 49a k.p.a. jest fakultatywny i nie jest obowiązkiem strony doszukiwanie się informacji o nim czy domyślania się jego zastosowania. Nadto zarzucono, że liczba stron w niniejszym postępowaniu w sposób oczywisty nie wskazuje na możliwość zastosowania trybu z art. 49a K.p.a., a co istotne ponad połowa stron to małżonkowie wywodzący swoje uprawnienia z wspólnej nieruchomości (współuczestnictwo), a ponadto część stron ma wspólnego pełnomocnika, który ogranicza liczbę doręczeń. Wojewoda postanowieniem z dnia 8 stycznia 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 58 i 59 k.p.a., odmówił A. S. , L. L., K. G. i J. S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 29 października 2018 r. znak: [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda powołując się na treść art. 49a k.p.a. podniósł, że przepis ten stanowi samodzielną i wystarczającą podstawę prawną do dokonywania zawiadomień w formie obwieszczenia publicznego. Konieczną przesłanką zawiadomienia w trybie art. 49a jest udział w postępowaniu administracyjnym więcej niż 20 stron (przy czym oznacza to występowanie w sprawie więcej niż 20 osób, a nie faktyczny ich udział) oraz spełnienie pozostałych przesłanek wskazanych w przepisie, w tym uprzedzenie strony na piśmie o przyjętym sposobie doręczeń. Następnie organ przytoczył przepisy dotyczące przywracania terminów, a to art. 58 § 1 i 2 k.p.a. wyjaśniając przesłanki przywrócenia terminu i podkreślając, że to na stronie spoczywa obowiązek ich wykazania, a zwłaszcza uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Wojewoda przytoczył wypracowane w judykaturze i doktrynie rozumienie pojęcia braku winy w niedopełnieniu czynności w terminie akcentując, że możliwe jest przywrócenie terminu tylko wtedy, gdy wywiązanie się z takiego obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przyczyna uchybienia terminu musi zatem być niezależna od strony (a przy tym istnieć przez cały okres uchybienia terminu). Jednocześnie od strony postępowania należy wymagać szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw, a jakiekolwiek niedbalstwo strony dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu. Rozpoznając wniosek merytorycznie Wojewoda stwierdził, że zachowanie stron A. S. , L. L., K. G. i J. S. nosi cechy braku dopełnienia należytej staranności w prowadzeniu swoich spraw i nie uprawdopodabnia braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. Wojewoda podniósł, że organ I instancji prawidłowo wdrożył tryb doręczenia stronom postępowania decyzji i innych pism procesowych poprzez obwieszczenie na stronie BIP Miasta [...] stosownie do art. 49a k.p.a. Zawiadomieniem z dnia 13 września 2018 r. Prezydent Miasta [...] uprzedził strony postępowania o przyjętym w przedmiotowej sprawie sposobie doręczeń w formie obwieszczenia na podstawie art. 49a k.p.a., czego dowodzi treść zawiadomienia znajdująca się w aktach sprawy. Informacja o przyjętym sposobie doręczeń została zawarta w zawiadomieniu kierowanym do stron postępowania. Bez znaczenia pozostaje w ocenie organu, że została umieszczona pod podpisem inspektora. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie normują konkretnego sposobu zamieszczania pouczeń dla stron. Nadto organ podniósł, że wnioskodawcy nie kwestionują faktu zapoznania się z zawiadomieniem z dnia 13 września 2018 r. oraz pouczeniami między innymi o sposobie doręczania korespondencji przez organ. Powyższe zdaniem Wojewody świadczy, że wnioskodawcy zapoznali się z treścią informacji o przyjętym sposobie doręczeń, ale się do niej nie zastosowali, zignorowali ją. W związku z tym, zdaniem Wojewody, przyjąć należy, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło w związku z zawinionym działaniem stron. Każda z odwołujących się stron miała możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta [...], jak również były w posiadaniu wiedzy o wybranym przez Organ I instancji sposobnie doręczeń, a co za tym idzie miały możliwość zapoznania się z treścią decyzji z dnia 29 października 2018r., znak: [...] i złożenia od niej w ustawowym terminie odwołania. We wniosku o przywrócenie terminu strony nie wykazały, że brak złożenia w terminie odwołania wynikał z przeszkody nie do przezwyciężenia, niezależnej od stron postępowania, której nie mogły usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. S. , L. L., K. G. i J. S. zarzucili zaskarżonemu postanowieniu Wojewody z dnia 7 stycznia 2019 r. znak: [...] rażące naruszenie: art. 49a k.p.a. w zw. z art. 14 § 1 k.p.a. i art. 78 k.c., a także art. 58 k.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że stronom doręczono Zawiadomienie o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem w sprawie z dnia 13 września 2018 r. Ani w tytule (nazwie) dokumentu, ani w jego treści zawartej nad podpisem urzędnika nie zawarto jednak informacji o zmianie trybu doręczania korespondencji stosownie do art. 49a k.p.a. Skarżący z uwagą zapoznali się z treścią oświadczenia woli organu administracyjnego zawartego nad podpisem upoważnionego pracownika oraz pobieżnie z treścią zawartą na 2 i 3 stronie uznając ją za nie mającą istotnego wpływu na prawa stron w postępowaniu administracyjnym. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 49a k.p.a. w zw. z art. 14§1 k.p.a. i art. 78 k.c. wskazano, że zmiana dokonywania zawiadomień zgodnie z art. 49a k.p.a. jest fakultatywna, z tego też powodu nie jest to automatyczny tryb, którego strony mogą się domyślać, a wobec powyższego jest to oświadczenie woli organu administracyjnego zmieniające zasadę doręczania zawiadomień poprzez doręczenia za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, na formę publicznego obwieszczenia - udostępnienia pisma w BIP. Skarżący podnieśli, że czym innym jest pouczenie o treści art. 49a k.p.a. poprzez przytoczenie treści tego przepisu, a czym innym jest zastosowanie normy prawnej z art. 49a k.p.a. poprzez uprzedzenie (nie pouczenie) stron o zmianie formy dokonywania zawiadomień. Skarżący mając na uwadze zasady ogólne k.p.a. (art. 7, 8, 9 i 10) oraz zasady wykładni systemowej - art. 78 k.c. podnieśli, że podpis osoby upoważnionej zamyka formę pisemną dokumentu, a oświadczenie woli złożone pod podpisem nie jest już zachowaniem formy pisemnej. W ocenie skarżących dyspozycja przytoczonej normy prawnej nie została spełniona, a tym samym nie nastąpiło skuteczne wobec skarżących zawiadomienie o zmianie trybu doręczeń, co w konsekwencji oznacza, że decyzja organu I instancji nie została stronom doręczona. Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia art. 58 k.p.a. w zw. z art. 49a k.p.a. wskazano, że należytej staranności należy wymagać od stron postępowania o ile organ administracyjny też zachowuje szczególną staranność a jego działania nie noszą znamion niedbalstwa (które to cechy nie są do pogodzenia z zasadami ogólnymi k.p.a.). W ocenie stron struktura zawiadomienia z dnia 13 września 2018 r. jest wyrazem niedbalstwa i braku staranności w redagowaniu dokumentu mającego istotne znaczenie dla stron postępowania. Taki układ dokumentu, w takiej kolejności dokonywania czynności procesowych (abstrahując od położenia podpisu) prowadzić może do braku zapoznania się stron z uprzedzeniem o zmianie formy dokonywania zawiadomienia. W ten sposób strony uprawdopodobniły brak winy w uchybieniu terminu do wniesienie odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Stanowisko w sprawie zajęli też uczestnik postepowania E. M. w piśmie z dnia 22 lutego 2019 r. oraz jego pełnomocnik adw. M. J. w piśmie z dnia 2 marca 2019 r. wnosząc o oddalenie skargi i przedstawiając argumentację zbieżną z organem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej "p.p.s.a."- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i służy na nie zażalenie, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga była niezasadna. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała bowiem, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu było postanowienie Wojewody z dnia 8 stycznia 2019 r. znak: [...], wydane na podstawie art. 58 i 59 k.p.a., którym odmówiono A. S. , L. L., K. G. i J. S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 29 października 2018 r. znak: [...] Wobec zarzutów skargi konieczne jest wyjaśnienie granic niniejszej sprawy. W postępowaniu w przedmiocie przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej badaniu podlegają wyłącznie przekroczenie terminu do dokonania czynności procesowej, wymogi formalne złożenia wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 k.p.a.) oraz przesłanki przywrócenia terminu określone w art. 58 § 1 k.p.a. tj. brak winy strony w uchybieniu terminu. Poza granicami sprawy pozostaje zatem poprawność zastosowania przez organ trybu z art. 49a k.p.a. Na początku stwierdzenia wymaga, że warunki formalne złożenia wniosku o przywrócenie terminu zostały zachowane, w tym siedmiodniowy termin do wystąpienia z wnioskiem oraz jednoczesne wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji. Bez wątpienia również, co przyznają strony, odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone po upływie 14-dniowego terminu do jego wniesienia. Okoliczność bezsporna w sprawie, to doręczenie stronom zawiadomienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 września 2018 r. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia czy Wojewoda prawidłowo ocenił zawinienie stron w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Zarzuty skargi, wcześniej odwołania, koncentrują się wyłącznie wokół analizy treści zawiadomienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 września 2018 r. w zakresie uprzedzenia stron postępowania o zmianie sposobu doręczeń w sprawie na tryb publicznego obwieszczenia na podstawie art. 49a k.p.a. Skarżący właśnie w złej konstrukcji zawiadomienia i w związku z tym nieczytelności informacji przekazanych w piśmie upatrują brak własnej winy w uchybieniu terminu. Sąd poddał zatem analizie treść spornego zawiadomienia. Pismo to zawierało szereg informacji i pouczeń dla stron postępowania, w tym o wszczęciu postępowania w sprawie, możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, prawach i obowiązkach stron postępowania oraz informację zamieszczoną na stronie 2 i 3 o zmianie trybu doręczeń na formę publicznego obwieszczenia wraz z przytoczeniem przepisów art. 49a i 49b k.p.a. Rzeczywiście informacja na temat zmiany trybu doręczeń na tryb z art. 49a k.p.a. znajduje się pod podpisem upoważnionego urzędnika na str. 2 i 3 pisma po pouczeniach o treści przepisów. Jednakże w ocenie Sądu, nie układ pisma, a jego treść ma decydujące znaczenie w sprawie. Treść informacji przekazanej stronie jest zdaniem Sądu jasna i zrozumiała: "Jednocześnie organ zawiadamia, iż w przedmiotowym postępowaniu o podejmowanych w toku trwającego postępowania czynnościach (w tym wydanych postanowieniach oraz decyzji) organ będzie zawiadamiał strony zgodnie z art. 49a k.p.a. tj. w formie publicznego obwieszczenia poprzez udostępnianie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej pod adresem [...]?dok_id=2772). Prezydent Miasta [...], zawiadamiając strony o publicznym sposobie informowania o czynnościach administracyjnych (a więc i decyzjach) podejmowanych w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia budowlanego, określił zarówno sposób, jak i miejsce publikacji ww. informacji. Do tego tekst uprzedzenia wyróżniał się na stronie, gdyż znajdował się pod pouczeniami napisanymi kursywą. Nawet jeśli strony choćby pobieżnie, jak same wskazują, zapoznały się z pismem na stronie 2 i 3, to powinny zrozumieć treść uprzedzenia o zmianie trybu doręczeń, gdyż informacja ta wydaje się zupełnie zrozumiała nawet bez analizy tekstu. Strona - subiektywnie nierozumiejąca tej informacji - mogła również zwrócić się do organu o stosowne wyjaśnienia. Jednak skarżący nie wskazują na brak zrozumienia treści informacji, a na wadliwą redakcję pisma. Zdaniem Sądu zawarta w pisemnym zawiadomieniu do strony informacja o przyjęciu przez organ sposobu zawiadomień w trybie art. 49a k.p.a. (z dnia 13 września 2018 r.) stanowi jasny i zrozumiały przekaz informacyjny, zatem nie sposób przyjąć, że naruszony został przepis art. 49a k.p.a. czy choćby art. 9 k.p.a. statuujący zasadę obowiązku informowania stron. W ocenie Sądu [...]WINB prawidłowo uznał, że strony wniosły dowołania od decyzji organu I instancji z zawinionym uchybieniem terminu. Jak słusznie wskazał organ, za utartym poglądem zarówno judykatury, jak i nauki prawa, kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy bowiem przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. A contrario zatem, przywrócenie to może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminowi nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Nie stanowi również o braku winy strony jej nieznajomość prawa (op. cit., por. też wyrok NSA: z 29 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 101/96, z 6 listopada 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 153/97, z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 827/13). Co więcej, jak słusznie stwierdził WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 451/18 (CBOSA) - niezrozumienie treści dokumentu (jako przyczyna przywrócenia terminu) nie może stanowić przesłanki przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności procesowej. Słusznie bowiem wskazał Sąd, że art. 58 k.p.a. dotyczy sytuacji wyjątkowych, czyli takich których zaistnienie jednoznacznie wskazuje na niemożność ich przezwyciężenia. Skoro więc przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie, to w sprawie niniejszej takie okoliczności nie wystąpiły i dlatego organ II instancji słusznie odmówił przywrócenia skarżącym terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się na koniec do zarzutów skargi, na które nie odpowiedziano powyżej, wskazać należy na ich bezzasadność. Sąd nie podziela poglądu skarżących jakoby uprzedzenie o zmianie trybu doręczeń na tryb obwieszczeń publicznych zgodnie z art. 49a k.p.a. stanowiło oświadczenie woli organu składane na podstawie art. 78 § 1 k.c. Analiza treści art. 49a k.p.a. prowadzi bowiem do wniosku, że owo uprzedzenie, to wyłącznie uprzednie, a więc dokonane przed zastosowaniem tego trybu, poinformowanie stron postępowania o fakcie przejścia przez organ na tryb doręczania pism w formie obwieszczeń publicznych. Uprzedzenie jest w istocie zwykłą informacją kierowaną do stron postępowania, która musi zostać im podana do wiadomości dla skutecznego doręczania pism w sprawie na podstawie art. 49a k.p.a. Przepis wskazuje bowiem jasno, że (...) zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Nie jest to zatem oświadczenie woli, a czynność materialno – techniczna organu administracji. Nadto o każdoczesnym zastosowaniu instytucji doręczenia z art. 49a k.p.a. decyduje organ, kierując się przy tym zasadą efektywności doręczeń. Za jak najbardziej uprawnioną należy uznać także sytuację, w której organ ten – pomimo ziszczenia się wyżej wskazanych warunków – nie stosuje instytucji doręczenia z art. 49a k.p.a. Pozostałe zarzuty dotyczące braku skutecznego zastosowania przez organ trybu z art. 49a k.p.a., a w konsekwencji kwestia niedoręczenia stronom decyzji organu I instancji, pozostają, jak już wspomniano na początku uzasadnienia, poza granicami niniejszej sprawy. Reasumując, skoro zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a przedstawione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.