II SA/Kr 1972/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Aldona Gąsecka -Duda (spr) WSA Piotr Głowacki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2003r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki Nr [...], z dnia [...] czerwca 2002r., znak [...], na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), art. 103 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt l, art. 83 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2000 r., Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. orzeczono iż nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora L. S. obowiązku wykonania czynności dla doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem rozbudowy pawilonu handlowego zlokalizowanego przy Placu B. w K. na działkach nr [...] i [...], obręb [...] oraz stwierdzono, że wykonane bez zgody właściwego organu administracyjnego roboty dla ww. obiektu budowlanego zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W myśl danych zawartych w rozdzielniku powyższej decyzji miała ją otrzymać L. S. - która potwierdziła odbiór tego orzeczenia [...] lipca 2002r., a także do wiadomości - Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. oraz Wydział Architektury, Geodezji i Budownictwa Urzędu Miasta K.. W dniu [...] grudnia 2002r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęło pismo J. K., która powołując się na fakt uzyskania w dniu [...] grudnia 2002r. wiadomości o wydaniu bez udziału wyżej wymienionej jako strony postępowania, rażąco naruszającego jej prawa decyzji z dnia [...] czerwca 2002r., złożyła w tym piśmie wnioski o doręczenie przedmiotowej decyzji oraz wznowienie postępowania, a także o przywrócenie terminu do zaskarżenia opisanej wyżej decyzji - z równoczesnym odwołaniem. J. K. domagając się w tym piśmie uchylenia przedmiotowej podnosiła, że rozbudowa została wykonana w 1997r., zaś od 1994r. jest właścicielką działki nr [...] obręb [...] N. w K.. Ponadto w dniu [...] grudnia 2002r. organ pierwszej instancji otrzymał adresowane do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego odwołanie J. K. od decyzji Nr [...], znak [...], w którym domagała się jej uchylenia podnosząc merytoryczne zarzuty. Stosownie do pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat Grodzki z dnia [...] lutego 2003r. odwołanie J. K. od decyzji organu pierwszej instancji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002r., znak [...] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia przekazano Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, natomiast wniosek wyżej wymienionej o wznowienie postępowania otrzymał bieg jako odrębna sprawa. Postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003r., znak [...], odmówiono J. K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat Grodzki Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002r., znak [...]. Ponadto, odrębnym postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2003r., znak [...], na podstawie art. 134 i 123 k.p.a. w zw. z z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. 2000 r., Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.) stwierdzono niedopuszczalność wniesienia przez J. K. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat Grodzki Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002r., znak [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, fakt wniesienia przez J. K. odwołania oraz przytoczono przepisy art. 134 k.p.a. i 127 § l k.p.a. Wyjaśniono dalej, że warunkiem rozpoznania odwołania od decyzji jest posiadanie przymiotu strony w postępowaniu, a także prawidłowe doręczenie stronie zaskarżonej decyzji. Jeżeli określony podmiot nie brał udziału w postępowaniu, decyzja nie została mu doręczona należy stwierdzić, że w stosunku do niego decyzja nie weszła do obrotu prawnego, zaś postępowanie nie zostało ani wszczęte ani zakończone. Nie jest zatem możliwe rozpoznanie odwołania od decyzji, która w obrocie nie funkcjonuje, co mając na uwadze orzeczono jak w sentencji postanowienia. W dniu [...] sierpnia 2003r. J. K. złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skargę na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2003r., znak [...] w stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, w której zarzucając rażące naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy domagała się jego uchylenia w całości. J. K. wskazywała na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat Grodzki Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002r., znak [...], które dotyczy robót budowlanych wykonywanych na będącej jej własnością działce nr [...], objętej księgą wieczystą Kw nr [...] Sądu Rejonowego dla K. - P. w K.. Wyjaśniała iż pomimo faktu, że na dziesięć dni przed wydaniem tego rozstrzygnięcia, w piśmie z dnia [...] czerwca 2002r. zgłosiła udział w postępowaniu jako strona, godząca w prawa skarżącej decyzja nie została jej doręczona pomimo regulacji zawartej w art. 28 k.p.a., a również w chwili obecnej wydaje się decyzje godzącą w te prawa. Skarżąca podnosiła, że powyższe narusza zasadę praworządności art. 7 k.p.a., przytaczała poglądy prawne wskazujące na uprawnienie do wniesienia odwołania również przez stronę nie biorącą udziału w postępowaniu oraz zarzucała , że art. 134 k.p.a. nie stanowi podstawy do rozstrzygnięcia o odmowie uznania za stronę, zaś takie rozstrzygnięcia należy uznać za decyzję administracyjną jednoznaczną w skutkach z umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § l pkt 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.). Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Mając na uwadze treść zaskarżonego postanowienia, okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania, skargę należy uznać za zasadną wobec skuteczności niektórych podnoszonych w niej zarzutów, a także z uwagi na wystąpienie innych uchybień, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontroli w niniejszej sprawie podlega postanowienie organu drugiej instancji dotyczące incydentalnej kwestii dopuszczalności rozpatrzenia odwołania J. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat Grodzki Nr [...], z dnia [...] czerwca 2002r., znak [...], zaś jako podstawę prawną jego wydania wskazano między innymi art. 134 oraz art. 123 k.p.a Wymogi jakie winno spełniać takie orzeczenie określa art. 124 k.p.a., który przewiduje w § 2 między innymi obowiązek zawarcia w postanowieniu uzasadnienia faktycznego. W zaskarżonym postanowieniu brak jakichkolwiek ustaleń, które można by uznać za jego uzasadnienie faktyczne, w szczególności co do udziału J. K. jako strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czy doręczenia jej lub innym podmiotom kwestionowanej w odwołaniu decyzji i nie jest uprawnionym odtwarzanie takich okoliczności na zasadzie domniemania, z brzemienia osnowy oraz dokonanej oceny prawnej. Pomimo stwierdzonej wadliwości podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, która czyni bezprzedmiotową dalszą kontrolę stosowania w niniejszej sprawie art. 134 k.p.a. i art. 123 k.p.a. nie można jednak pozostawić poza rozważaniami uzasadnienia prawnego wydanego rozstrzygnięcia, gdzie organ odwoławczy ujawnia w tym zakresie określone poglądy, które nie mogą zostać uznane za prawidłowe niezależnie od występującego w niniejszej sprawie stanu faktycznego. Nie przystaje do obowiązujących przepisów prawa stwierdzenie, zgodnie z którym "Jeżeli określony podmiot nie brał udziału w postępowaniu, decyzja nie została mu doręczona należy stwierdzić, że w stosunku do niego decyzja nie weszła do obrotu prawnego, zaś postępowanie nie zostało ani wszczęte ani zakończone." Takie stanowisko w kwestii wszczęcia postępowania narusza art. 61 § l k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., bowiem następuje ono w sprawie, a nie odnośnie określonych podmiotów, co jedynie obliguje organ administracji publicznej w myśl art. 61 § 4 k.p.a. do zawiadomienia o powyższym wszystkich osób będących stronami oraz jego prowadzenia z uwzględnieniem zasady z art. 10 k.p.a. Także wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego ma inny wymiar i charakter niż to przyjmuje organ odwoławczy , a wiąże się z regulacją przewidzianą w art. 110 k.p.a., który statuuje zasadę związania organu administracji publicznej wydającego decyzję swym orzeczeniem od chwili ogłoszenia lub doręczenia decyzji . Nie jest też trafnym uznanie, że podmiot pominięty przez organ pierwszej instancji jako strona, któremu nie doręczono decyzji nie może w ogóle skutecznie wnieść odwołania od rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu dotyczącym jego interesu prawnego lub obowiązku, co wynika z art. 127 § l k.p.a., nie wprowadzającego takich ograniczeń. Uprawnienie to kończy się dopiero z momentem, gdy decyzja stanie się ostateczna, przy możliwości żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § l pkt 4 k.p.a. Nie należy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, w tym czynienia ustaleń z uwzględnieniem których następuje stosowanie prawa, a wskazane wyżej uchybienie proceduralne w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia - niezależnie od innych wytkniętych wadliwości, stwarza podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § l pkt l c p.p.s.a. Rzeczą organu drugiej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie poczynienie ustaleń odnośnie przedmiotowych i podmiotowych okoliczności istotnych dla stosowania art. 134 k.p.a., zaś wydane orzeczenie winno spełniać wymogi z art. 124 § 1-2 k.p.a. Zważywszy iż skarżąca zastępowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez adwokata nie składała wniosku o zasądzenie kosztów postępowania nie zachodziły podstawy do ich przyznania od strony przeciwnej na podstawie art. 200 k.p.a.