II SA/Kr 1979/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski sprawozdawca Sędziowie:NSA Grażyna Danielec NSA Wiesław Kisiel Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2004 r sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 czerwca 2001 r, Nr : [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania W.K. decyzją z dnia 12 czerwca 2001r [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] 2001r znak GN [...] orzekającą o odmowie wznowienia postępowania "w przedmiocie zmiany nazwy zarządcy działką ewidencyjną Nr [...] położoną w obrębie ewidencyjnym [...]. Decyzję oparto na przepisach art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 7 "b" ust 2, art. 20, 21 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz. U z 2000 r Nr 100, poz. 1086 z poźn. zm.). W uzasadnieniu decyzji przytoczono następujące ustalenia faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Starosta Powiatu, na wniosek Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] 2000r, wprowadził zmianę w operacie ewidencji gruntów obręb ewidencyjny [...] polegającą na tym, że w miejsce Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej Inspektorat Eksploatacji Rzek w [...], jako władającego ( zarządcy), wpisano- z tytułu następstwa prawnego- Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej. O wprowadzeniu takiej zmiany w oznaczeniu władającego, w odniesieniu do działki ewidencyjnej Nr [...] powiadomiony został W. K. zawiadomieniem Starosty o zmianie Nr [...] z dnia [...] 2000r. W dniu [...] 2001r W. K. złożył do Starosty z powołaniem na art. 145 kpa wniosek o "wznowienie postępowania w sprawie ewidencji zmiany gruntów" przez zmianę nazwy zarządcy dz. ewid. 603. W uzasadnieniu żądania podnoszono, że z pisma z dnia "[...].2000r" Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa, powziął wiadomość, że dokonano zmiany w oznaczeniu podmiotu władającego działką, oraz że wypis z ewidencji gruntów zawiadamiający o tym był do niego wysłany. Zdaniem wnioskodawcy zmiany dokonano bez wszczęcia postępowania i bez zawiadomienia w trybie ogłoszeń i w prasie o zmianach. Rozpoznając wniosek Starosta Powiatowy, opartą na przepisie art. 149 §3 kpa decyzją z dnia 24 kwietnia 2001r orzekł o "odmowie wznowienia postępowania w przedmiocie zmiany nazwy zarządcy działką ewidencyjną Nr [...] położoną w obrębie ewidencyjnym [...]", przyjmując, że W. K. w postępowaniu zakończonym zawiadomieniem z [...] 2000r nie był stroną, a "ustawowa" zmiana nazwy zarządcy nie ma wpływu na toczące się postępowanie administracyjne z jego wniosku. W odwołaniu od tej decyzji W. K. podnosił, że od 1999r toczy się postępowanie administracyjne w związku z "nieprawnym pozbawieniem go własności działki [...] ", która nie jest wpisana do ksiąg wieczystych. Podejmując rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w uzasadnieniu swej decyzji z dnia 12 czerwca 2001r. wskazał, że żądanie wznowienia postępowania nie zostało, mimo powołania art. 145 kpa, oparte na ustawowej podstawie wznowienia, określonej art. 145 §1 pkt 1 -8 kpa. Wskazano, że W. K. nie był stroną postępowania, w którym wprowadzono w ewidencji zmianę z mocy prawa nazwy zarządcy działki Nr [...], wynikającą z przepisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 1999r w sprawie organizacji i zakresu działania regionalnych zarządów gospodarki wodnej ( Dz. U. Nr 101 poz. 1180). Podkreślono nadto, że zmiana oznaczenia władającego, nie ma wpływu na toczące się postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego "w sprawie zasięgu własności", co uzasadniło utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy na powyższą decyzję, złożył W K. Skarżący podniósł, że w toczącej się -na jego i córek wniosek- sprawie w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów w zakresie działek [...] i [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] 2000r znak [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej sprawie skarżący zarzuca, że działka [...] została "wycięta" z jego działki [...] jako potok a zmiana ta jest niezgodna z wpisem w KW co do dz. ewid. [...]. Zarzucił skarżący , że w czasie toczącego się z jego wniosku postępowania ewidencyjnego, dokonano zmiany w oznaczeniu władającego działką [...], która jest niezgodna z Zarządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r w sprawie ewidencji gruntów ( Mon. Pol. nr 11,poz. 98 ), i przepisami załącznika do tego zarządzenia, "bo brak jest księgi wieczystej na dz. ewid. Nr [...]". Zdaniem skarżącego wprowadzenie zmiany co do podmiotu władającego nastąpiło bez wszczęcia postępowania. Podniósł także, że decyzję w I instancji z upoważnienia Starosty wydał inż. A. K., który odpłatnie dokonał podziału działki i wnosił o wyłączenie tego pracownika, nie otrzymując odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że wprowadzona zmiana co do oznaczenia podmiotu władającego w ewidencji gruntów, dotyczyła wszystkich jednostek rejestrowych, a w tym działki ewid. Nr [...], i wynikała z przepisów prawa, gdyż Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, na podstawie powołanego Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 1999r w sprawie organizacji zakresu działania regionalnych zarządów gospodarki wodnej ( Dz. U. Nr 101, poz. 1180), wstąpił w prawa i obowiązki Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej Podkreślono, że postępowanie zakończono zawiadomieniem o zmianie podmiotu władającego a nie decyzją , podtrzymując stanowisko , że wznowienie postępowania zakończonego takim aktem jest niedopuszczalne zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie przed tą datą nie zostało zakończone. Zgodnie zatem z art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z póź zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych- Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). Sprawując tę kontrolę nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy ( art. 134 §1 ustawy Prawo o p.s.a). Przedmiotem sprawy jest żądanie wznowienia postępowania, którego odmówiono zaskarżoną decyzją. Dokonana kontrola prowadzi do konstatacji, że skarga nie jest uzasadniona. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej już zakończonej decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania w następstwie, którego dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy, już raz rozpatrzonej co do istoty, stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 §1 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Przewidziana przepisami kodeksu postępowania administracyjnego procedura mająca doprowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w następstwie wznowienia postępowania, ma dwie fazy. Zgodnie z art. 149 §1 kpa wznowienie postępowania ( a właściwie wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania ) zakończonego decyzją ostateczną, następuje w drodze postanowienia. Natomiast odmowa wznowienia postępowania ( a w istocie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia), stosownie do przepisu art. 149 §3 kpa, następuje w drodze decyzji. Oba rodzaje rozstrzygnięć tj. wznowienie postępowania na podstawie art. 149 §1 kpa lub odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 §3 kpa właściwe są dla fazy pierwszej w której organ właściwy ( tj. zgodnie z art. 150 §1 kpa- z zastrzeżeniem §2 i 3 - w zasadzie organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji ), bada czy istnieją przedmiotowe i podmiotowe przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Złożenie bowiem przez stronę żądania wznowienia postępowania ( a w istocie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia ), rodzi obowiązek wydania opartego na podstawie art. 149 §1 kpa postanowienia o wznowienie postępowania dopiero wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki do wydania opartej na przepisie art. 149 §3 kpa decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, tj. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Zgodnie z art. 149 §2 kpa postanowienie o wznowienie postępowania stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zgodnie z przepisem art. 145 §1 kpa przedmiotem wznowienia może być postępowanie zakończone decyzją ostateczną. Badanie zatem czy istnieją podmiotowe i przedmiotowe przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 149 §1 kpa obejmuje ustalenie czy podanie o wznowienie dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją i to ostateczną , czy żądanie wznowienia oparte jest na taksatywnie wymienionych w art. 145 §1 lub 145a podstawach wznowienia, oraz w przypadku wniosku strony, czy podanie złożone przez stronę, zostało złożone z zachowaniem terminów określonych w art. 148 §1 i 2 oraz 145a §2 kpa. Zgodnie z art. 147 kpa, żądanie wznowienia postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa ( brak udziału bez własnej winy w postępowaniu ) oraz w art. 145a, następuje tylko na żądanie strony. Wniosek skarżącego oparty był właśnie na tej podstawie, że bez jego udziału a nawet bez zawiadomienia ( którego jak twierdzi nie otrzymał ) dokonano zmiany podmiotowej co do oznaczenia podmiotu władającego działką ewidencyjną [...] Stanowisko organów, odmawiające skarżącemu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, i przyjęcie tej przesłanki jako podstawy odmowy wznowienia postępowania jest wadliwe. Uchybienie to jednak o czym niżej - nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Jest poza sporem, że czynności w postaci zmiany wpisu w ewidencji gruntów co do nazwy podmiotu władającego działką ewid. [...] dokonano podczas toczącego się postępowania z wniosku skarżącego o wprowadzenie zmiany podmiotowo - przedmiotowej w ewidencji gruntów, przez wykreślenie w ogóle podmiotu oznaczonego jako władający tą działką. Skarżący twierdzi bowiem, iż działka [...] ( nie mająca uregulowanej własności ) , została bezpodstawnie geodezyjnie "wycięta" z innej działki stanowiącej jego własność. Bez względu na ewentualny wynik tego postępowania, nie sposób odmówić skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu, w którym następuje zmiana oznaczenia pomiotu, który wg. ewidencji odnotowany jest jako władający. Przecież oznaczony władający jest uczestnikiem postępowania o wprowadzenie zmian, trudno zatem odmówić skarżącemu interesu prawnego uzasadniającego jego udział w postępowaniu, w którym miałaby nastąpić zmiana w oznaczeniu władającego. Zresztą organy są niekonsekwentne, gdyż twierdzą, że zawiadomienie o zmianie do skarżącego wysłano. Jednakże dowodu doręczenia zawiadomienia akta nie zawierają. Niemniej zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Jak wyżej wskazano, przedmiotem wznowienia może być tylko postępowanie zakończone decyzją i to mającą charakter decyzji ostatecznej. Jest poza sporem, że akt którego dotyczy żądanie wznowienia nie został podjęty w formie decyzji. Z przedstawionych akt postępowania administracyjnego wynika, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej Inspektorat w [...] wnioskiem z dnia [...] 2000r wystąpił do Starosty Powiatowego o wprowadzenie zmian w oznaczeniu władającego we wszystkich jednostkach rejestrowych, przez wpisanie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w miejsce wpisów, w których jako władający figuruje Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej, lub Nowosądecki Inspektorat Eksploatacji Rzek Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, określał się jako "następca prawny" powołując § 2 ust 2 pkt 20 i § 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29. 11.1999r w sprawie organizacji i zakresu działania regionalnych zarządów gospodarki wodnej (Dz. U. Nr 101 , poz. 1180). Z treści zawiadomienia ( k.1) wynika, że naprzód w formie czynności materialno -technicznej, dokonano w dniu [...] 2000r, zmiany w części opisowej gruntów przez wpis zmiany nazwy "osoby prawnej" oznaczonej jako władający, wpisując w miejsce Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej - Inspektorat Eksploatacji Rzek, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, a dnia [...] 2000r wysłano ( wg. adnotacji) o tym zawiadomienie, przy czym z akt nie wynika kto , a w szczególności czy skarżący był adresatem tego zawiadomienia. Stosownie do przepisów art. 2 pkt 8 , art. 20 ust 2 pkt 1 i 24 ust 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz. U. z 2000r Nr 100, poz. 1086 z poźn. zm.), dane o właścicielu oraz w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - o innych osobach fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części, należą do informacji objętych operatem ewidencyjnym. Przepis art. 51 ustawy przewiduje, że w ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z 2 lutego 1955r o ewidencji gruntów i budynków ( DZ. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania własności, wykazuje się także osobę władającego . W dacie czynności zmiany oznaczenia władającego ([...].2000r ), obowiązywały jeszcze przepisy Rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996r w sprawie ewidencji gruntów ( Dz. U. Nr 158, poz. 813 z poźn. zm.). Przepisy § 24 tego rozporządzenia regulowały sposób określania m.in. nazwy podmiotów ewidencji w tym jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa. Przepis § 30 ust 3 rozporządzenia przewidywał , że zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji , a także innych aktów normatywnych, zaś ust. 4 stanowił, że wprowadzenie zmian na podstawie dokumentów nie wymienionych w ust 3 oraz sprostowanie błędów i omyłek ewidencji odbywa się w trybie przepisów kpa. Równocześnie zaś § 51 nakładał na organ prowadzący ewidencję obowiązek zawiadamiania o zmianach w ewidencji, osób zainteresowanych. Taka regulacja wskazuje, iż nie we wszystkich przypadkach wprowadzenie zmiany w ewidencji, musiało być poprzedzone decyzją "o wprowadzeniu tej zmiany", gdyż trybu kpa nie wymagało wprowadzenie zmian wynikających wprost z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji, czy innych aktów normatywnych. Przepis § 6 ust 1 powołanego Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 1999r. w sprawie organizacji i zakresu działania regionalnych zarządów gospodarki wodnej ( Dz. U. Nr 101, poz. 1080) stanowił, że regionalne zarządy wstępują w prawa i obowiązki okręgowych dyrekcji gospodarki wodnej i dotychczasowych regionalnych zarządów gospodarki wodnej stosownie do obszarów działania oznaczonych w § 1. Wprowadzona zmiana podmiotowa, była zatem zmianą w oznaczeniu podmiotu władającego uprzednio wykazanego w ewidencji, nie przydawała mu zaś więcej praw, niż posiadał władający określony poprzednią nazwą. Zmiana ta nie należała zatem do sfery zmian ewidencji, których wprowadzenie wymaga decyzji organu prowadzącego ewidencję. Z tych przyczyn nie zachodziły przedmiotowe przesłanki wznowienia postępowania, gdyż nie podlegało ono zakończeniu decyzją administracyjną. Te okoliczności powodują, iż skarga nie była uzasadniona. Orzeczenie oparto na przepisie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ).