II SA/Kr 198/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Małgorzata Brachel –Ziaja (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Ojcowskiego Parku Narodowego w Ojcowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 listopada 2008r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Ojcowskiego Parku Narodowego w Ojcowie kwotę 440 zł ( czterysta czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Decyzją z dnia 18 września 2008 r., znak OS.ZK.6134-33/08 na podstawie art. 90 w zw. z art. 83 ust. 1 i art. 86 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zmianami) Starosta Krakowski, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Skały, udzielił zezwolenia na wycięcie 46 drzew rosnących na działkach nr 494, 276/4 i 276/6 w miejscowości Cianowice, gmina Skała, będącej własnością gminną, z powodu przebudowy drogi, odstępując od pobrania opłaty za wycięcie drzew. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przeprowadzone oględziny wykazały, iż wnioskowane do usunięcia drzewa rosną w miejscu, gdzie projektowana jest przebudowa drogi. Art. 86 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody zwalnia taki przypadek z opłat za ich usunięcie. Odpis decyzji doręczono m. in. Ojcowskiemu Parkowi Narodowemu, który wniósł odwołanie (podpisane przez Dyrektora Parku). W odwołaniu wskazano, że istniejąca droga nr 494 jest wystarczająca do obsługi ruchu na odcinku Skała – Smardzowice. Podkreślono również, że jeżeli we wniosku burmistrza mowa jest o poszerzeniu istniejącej drogi, a projekt techniczny mówi o budowie drogi, to błędem jest określenie w decyzji starosty zamierzonych prac jako przebudowy drogi, zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Skoro w przypadku drogi nr 494 chodzi o budowę nowej drogi, to starosta nie może zwalniać inwestora z opłat za usunięcie drzew, gdyż zwolnienie takie na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody przewidywane jest tylko w razie przebudowy drogi. Podniesiono także, że drzewa objęte decyzją leżą w otulinie Ojcowskiego Parku Narodowego, gdzie tworzą charakterystyczne zadrzewienie, podlegające ochronie krajobrazowej. Ich wycięcie może spowodować istotny uszczerbek w przyrodzie i krajobrazie otuliny Ojcowskiego Parku Narodowego. Wśród drzew przeznaczonych do wycinki jest kilka cennych okazów, np. lipa o obwodzie pnia ponad 300 cm - kwalifikująca się jako drzewo pomnikowe, grab rozwidlony o obwodzie pnia 253 cm (w decyzji zakwalifikowany prawdopodobnie jako 2 drzewa), robinia o obwodzie pnia 152 cm, jarząb o obwodzie pnia 93 cm. Cała przeznaczona do wycinki grupa drzew ma charakter bardzo cennego z punktu widzenia ochrony przyrody zadrzewienia śródpolnego. W odwołaniu wskazano również, że jeżeli uznano by budowę drogi i wycinkę drzew za nieodzowną, to starosta winien był rozważyć rekompensatę przyrodniczą poprzez dokonanie nasadzeń nowych drzew i krzewów, zgodnie z art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto stwierdzono, że przebudowa drogi ma być wstępem do większego przedsięwzięcia inwestycyjnego realizowanego przy granicy Ojcowskiego Parku Narodowego, które było już negatywnie opiniowane ze względu na wymogi ochrony przyrody i Parku. Decyzją z dnia 27 listopada 2008 r., znak SKO.60/6005/2008/OŚ, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że Ojcowski Park Narodowy, w imieniu którego działa Dyrektor Parku, nie był podmiotem, któremu przysługiwał interes prawny, aby uczestniczyć w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu. Postępowanie dotyczyło nieruchomości usytuowanej w otulinie Ojcowskiego Parku Narodowego. Właścicielem gruntu i drzew jest Gmina Skała, reprezentowana przez Burmistrza. Działki, które zostały objęte decyzją, leżą poza granicami Ojcowskiego Parku Narodowego, Park nie jest też ich posiadaczem, dlatego też nie ma interesu prawnego i nie może być uznany za stronę postępowania. Ze względu na brak interesu prawnego Ojcowskiego Parku Narodowego Kolegium nie znalazło podstaw do merytorycznego rozpoznania odwołania. Wniesienie odwołania przez podmiot nie będący stroną postępowania czyni postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym. W takiej sytuacji postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Dyrektor Ojcowskiego Parku Narodowego domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji Starosty Krakowskiego. Skarżący zarzucił brak merytorycznego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odwołania Ojcowskiego Parku Narodowego od decyzji Starosty Krakowskiego. Zakwestionował również twierdzenie Kolegium, iż Ojcowski Park Narodowy nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie i nie jest stroną postępowania. W skardze podkreślono, że objęte decyzją drzewa leżą na terenie otuliny Parku, a ich wycinka stanowiłaby zniszczenie cennego zadrzewienia śródpolnego na przedpolu najmniejszego Parku Narodowego w Polsce. Swój interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy Ojcowski Park Narodowy wywiódł z przepisów ustawy o ochronie przyrody. Ponadto skarżący podkreślił, że jedno z drzew przeznaczonych do wycięcia tj. lipa o obwodzie 326 cm mogłaby zostać uznana za pomnik przyrody, a całość zadrzewienia podlegającego wycięciu – za użytek ekologiczny, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że Ojcowski Park Narodowy nie miał interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy i dlatego nie był stroną postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, a zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Ojcowski Park Narodowy był stroną postępowania w sprawie wycięcia drzew położonych w jego otulinie, a zatem jego odwołanie podlega rozpoznaniu. Punktem wyjścia dla rozważań na temat legitymacji strony skarżącej do uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony jest art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odnośnie drzew położonych na terenie parku narodowego art. 83 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody przewiduje, że wydanie zezwolenia na usunięcie takich drzew wymaga uzyskania zgody dyrektora parku narodowego. W tym przypadku mamy do czynienia ze współdziałaniem organów administracji, o którym mowa w art. 106 k.p.a., przy czym stanowisko dyrektora parku narodowego jest dla organu rozstrzygającego sprawę wiążące. W przypadku postępowania dotyczącego wycinki drzew położonych w otulinie parku narodowego brak jest przepisu, który wprost stanowiłby, że park narodowy powinien być stroną takiego postępowania, jednakże wniosek taki można wyprowadzić z całego szeregu przepisów obowiązującego prawa, a zwłaszcza przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zmianami). W myśl tej ustawy ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym zadrzewień, a jedną z form tej ochrony są Parki Narodowe (art. 6 pkt 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody). Zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 tejże ustawy park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, o powierzchni nie mniejszej niż 1.000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Park narodowy tworzy się w celu zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów. Dla niniejszej sprawy istotna jest również definicja otuliny zawarta w art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody: pod pojęciem tym rozumie się strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. W odwołaniu od decyzji I instancji oraz w skardze do sądu administracyjnego Ojcowski Park Narodowy podnosił, że grupa drzew przeznaczonych do wycięcia ma charakter bardzo cennego z punktu widzenia ochrony przyrody zadrzewienia śródpolnego, a ich wycięcie doprowadzi do ogołocenia i przyrodniczego redukowania najbliższego otoczenia parku, utrudnienia migracji roślin i zwierząt oraz zubożenia krajobrazu i środowiska przyrodniczego. W powyższego wynika, że wycięcie przedmiotowych drzew, leżących w otulinie parku, może mieć negatywny wpływ na przyrodę znajdującą się w granicach parku. W kontekście wyżej wskazanych celów istnienia parku narodowego oraz definicji otuliny jako strefy ochronnej, której celem jest zabezpieczenie obszaru parku przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka należy uznać, że możliwość negatywnego wpływu wycinki drzew - na co zezwala decyzja I instancji - na przyrodę znajdującą w granicach Ojcowskiego Parku Narodowego przesądza o istnieniu po stronie tego parku interesu prawnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie każdy sąsiad nieruchomości, na której planowana jest wycinka zadrzewienia jest stroną postępowania o zezwolenie na dokonanie tej wycinki. Park narodowy, w imieniu którego występuje Dyrektor, ma jednak szczególny ustawowy obowiązek ochrony przyrody w swoich granicach. Jeżeli planowane zmiany przyrodnicze w bezpośrednim sąsiedztwie parku tj. w strefie wyznaczonej dla jego ochrony (otulinie) mogą oddziaływać negatywnie na przyrodę w parku, to postępowania administracyjne w przedmiocie tych przyszłych zmian powinny się toczyć z udziałem przedstawicieli parku. W przeciwieństwie do postępowania w sprawie wycinki drzew leżących na terenie parku narodowego, ich stanowisko nie jest wiążące dla organu wydającego decyzję, jednakże parkowi przysługują prawa strony. Oznacza to, że należy wysłuchać argumentów podnoszonych przez przedstawicieli parku narodowego i zgodnie z art. 107 k.p.a. w uzasadnieniu decyzji odnieść się do podnoszonych zarzutów. Istotne jest, że w niniejszej sprawie organ I instancji uznał Ojcowski Park Narodowy za stronę postępowania administracyjnego, o czym świadczy doręczenie temu podmiotowi decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 18 września 2008 r. Organ odwoławczy uchylił się od rozpoznania odwołania wniesionego przez Ojcowski Park Narodowy błędnie uznając, że nie ma on przymiotu strony postępowania. Na obecnym etapie postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny badał jedynie kwestię legitymacji strony skarżącej do uczestniczenia w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Wobec nierozpoznania wniesionego odwołania przedwczesna byłaby analiza zarzutów pod adresem decyzji I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie winno rozpoznać odwołanie i wydać decyzję, w której merytorycznie odniesie się do zarzutów Ojcowskiego Parku Narodowego. Jak wynika z powyższego zaskarżona decyzja narusza art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że strona skarżąca nie jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. Spowodowało to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.