II SA/Kr 198/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie NSA Anna Szkodzińska / spr. / WSA Krystyna Daniel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi W.B. i S.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 8 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Uzasadnienie: Decyzją z dnia 20 czerwca 2012 r. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) Burmistrz Miasta N. , uwzględniając wniosek J.R. i M.B. , ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi, budowie urządzeń budowlanych i infrastruktury technicznej (zjazdy indywidualne, droga wewnętrzna, przebudowa istniejącej napowietrznej linii SN 15 kV, budowa przyłączy: kablowych, wodociągowego i do kanalizacji sanitarnej w ramach rozbudowy istniejących sieci w ul.....) na terenie działek nr : nr [....] W decyzji opisano rodzaj inwestycji (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i obiekty infrastruktury technicznej), oraz określono warunki szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym: wynikające z przepisów ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wynikające z ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W ramach tych ostatnio wymienionych wskazano, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej miejskiej o numerze 362629 K – ul. [....] poprzez projektowany zjazd. W ramach "warunków wynikających z przepisów ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" podano, że w obrębie terenu objętego wnioskiem wyznaczono tereny przewidziane do odmiennego rodzaju użytkowania: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obejmującej działki nr: nr [....] dla realizacji dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi, oraz teren obiektów infrastruktury technicznej obejmujący część dz. ewid.: nr nr [....] dla realizacji obiektów infrastruktury technicznej i urządzeń budowlanych, w tym budowy drogi wewnętrznej. Wskazano też, że "wyniki analizy urbanistyczno – architektonicznej, w której zawarto wymagania dla projektowanej zabudowy ustalone na podstawie Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U. 2003/164/1588) stanowią integralną część decyzji jako załącznik nr 2 i nr 3". W załączniku nr 2 do decyzji nazwanym "wyniki analizy i funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu określono "nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4 m od granicy działki drogowej", ustalono powierzchnię zabudowy na 25 % , "szerokość elewacji frontowej do 16 m", maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu) do 4 m, określono też geometrię dachu. W uzasadnieniu decyzji podano między innymi, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jest niezabudowany, posiada dostęp do drogi publicznej miejskiej nr 362629 K - ul. [....] (dz. ewid. nr......), wymienionej w Uchwale Nr LVII/9/94 Rady Miejskiej w N. z dnia 28 marca 1994 r. , która, zgodnie z Uchwałą Nr 1020/08 Zarządu Województwa .........z dnia 13 listopada 2005 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr 1077/05 Zarządu Województwa .......z dnia 13 października 2005 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu [....] województwa [....] , uzyskała numer drogi gminnej nr 362629 K. Teren objęty wnioskiem stanowi: użytki rolne - ŁIV i RV. i posiada zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie bowiem z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta N. zatwierdzonym Uchwałą nr XLIV/16/93 Rady Miejskiej z dnia 26 marca 1993 r. (Dz. Urz. Woj. ..... Nr 14 z 1993 r. poz. 137), który utracił moc na podstawie art. 67. ust. 1. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 póz. 139 z późn. zm.), teren objęty wnioskiem obejmuje obszary: E14MN/U - zabudowa mieszkaniowa z usługami, E103Dw/Dm - droga dojazdowa. Stosownie do art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym uzyskano uzgodnieni organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych-Starosty N. ; organu właściwego w zakresie melioracji wodnych [....] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z up. Marszałka Województwa [....] , organu właściwego w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego – zarządcy dróg miejskich. Odwołanie od powyższej decyzji złożył . oraz S.B. i W.B. – właściciele sąsiadujących z zamierzoną inwestycją, zabudowanych nieruchomości. J.Z. nie wyraził zgody na rozwiązania dotyczące przebiegu drogi po działce nr [....] , wskazując na inne rozwiązania architektoniczne i komunikacyjne dla tego terenu, zaś S.B. i W.B. wskazali, iż nie wyrażają zgody na przeprowadzenie drogi dojazdowej przez działkę nr [....] . Podnieśli, że zmiana przeznaczenia tej działki z pasa zieleni na drogę narusza ich interes, a z uwagi na odległości od istniejących budynków nie spełnia wymagań dla drogi miejskiej, a istnieje prawdopodobieństwo, że dojazd stanie się dojazdem dla całego osiedla. Dodali, że na terenie osiedla znajduje się siedlisko znajdującego sie pod ochroną ptaka-derkacza. Decyzją z dnia 8 listopada 2012 r. (.......) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.), w związku z § 3- § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz.1588) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wskazało, że działka nr [....] została wydzielona jako część drogi wewnętrznej do wyżej położonych trenów budowlanych, co uwidacznia podział geodezyjny na mapie zasadniczej. Wniosek inwestora został skompletowany prawidłowo, analiza urbanistyczno - architektoniczna sporządzona poprawnie, a jej wyniki zostały w sposób właściwy zinterpretowane i uzasadnione zarówno w części opisowej jak i w samej decyzji. Przyjęte w decyzji ustalenia w zakresie cech, gabarytów i parametrów nowej zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu nie wskazują na obawę zaburzenia zastanego ładu przestrzennego w strefie zabudowy w rejonie ul. [....] . Na powyższe rozstrzygnięcie W.B. i S.B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podnieśli, że realizacja inwestycji skutkować będzie likwidacją "zielonych płuc osiedla" oraz sprzeciwili się realizacji drogi dojazdowej po działce nr [....] , proponując zaprojektowanie drogi w innym miejscu. Wskazali, że realizacja drogi dojazdowej na działce nr [....] spowoduje, że droga ta będzie przebiegać z trzech stron ich posesji "z przodu, z boku 2,50 m od budynku oraz z tyłu ogrodu". Powtórzyli też argument zawarty w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że łąki położone powyżej istniejącej zabudowy przy ul. [....] (po jej północno-wschodniej stronie) to siedlisko chronionego gatunku ptaka-derkacza. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Dodał, że działka nr [....] wydzielona została z przeznaczeniem na drogę dojazdową do położonych po północno-wschodniej stronie terenów obecnie wolnych od zabudowy, jednakże stanowiących - zgodnie z obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. N. " - tereny rozwojowe dla funkcji mieszkalnictwa (Symbol "1. MN"). Takie ustalenie stanowi też kontynuację funkcji terenu w poprzednio obowiązującym planie miejscowym (osiedle [....] - teren "E.14.MN/U") i taką samą funkcję przewidziano dla tego terenu w projekcie nowego planu miejscowego [....] . Działka ta stanowi własność Urzędu Miasta i jest częścią przyszłej drogi osiedlowej, nie jest terenem "zieleni" i w ewidencji gruntów posiada symbol użytku "Bp". Fakt jej czasowego zakrzewienia nie może przesądzać o funkcji terenu działki przeznaczonej na komunikację osiedlową. Ustalenia decyzji nie naruszają więc prawem chronionych interesów stron skarżących. Co się zaś tyczy kwestii występującego na terenach osiedla siedliska derkacza - Kolegium wskazało, że problem ten winien być rozwiązany w drodze współdziałania właściwych organów ochrony środowiska i przyrody z miejscowymi organami administracji, przy czym nie może stanowić przeszkody w rozstrzygnięciu sprawy zabudowy działek stanowiących teren objęty wnioskiem inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej argumentu Sąd podziela. Negatywna ocena zaskarżonej, jak i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji wynika z przeprowadzonej kompleksowo, także poza zarzutami skargi, ich sądowej kontroli. W rozpatrywanej sprawie zagadnieniem zasadniczym jest kwestia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Należyta ocena materiału w tej kwestii dokonana w kontekście prawidłowo wyłożonych przepisów prawa ma znaczenie istotne. Stwierdzenie braku dostępu do drogi publicznej oznacza niemożność ustalenia dla danej inwestycji warunków zabudowy. Dostęp taki bowiem stanowi jedną z koniecznych przesłanek wydania pozytywnej decyzji (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r.). Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu odwołań stwierdził, że dostęp taki istnieje, a tym samym spełniony jest warunek określony przepisem art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu jednak, dla sformułowania takiej tezy nie było dostatecznych podstaw, a kwestii tej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie poświęciło należytej uwagi. W nawiązaniu do treści odwołań stwierdziło jedynie, że działka nr [....] w ewidencji gruntów sklasyfikowana została jako Bp i nie stanowi "zieleni". Nie zwróciło jednak Kolegium w ogóle uwagi na fakt, że w decyzji organu I instancji zapisano, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej tj. do ulicy [....] poprzez projektowany zjazd. Z zapisu tego nie wynika, że w rzeczywistości teren, na którym mają być wzniesione budynki wcale nie przylega do ulicy [....] , a dla jego skomunikowania z tą ulicą nie wystarczy urządzenie zjazdu. Teren ten oddzielony jest od ulicy [....] co najmniej działką nr [....] stanowiącą własność gminy, która to działka nie stanowi drogi ani w sensie prawnym, ani faktycznym. Choć w decyzji wyraźnie tego nie podano, domyślać się należy, że w ramach planowanej inwestycji, właśnie m.in. na działce nr [....] ma być dopiero realizowana "droga wewnętrzna". Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dostęp do drogi publicznej - to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Warunkiem więc wydania decyzji o warunkach zabudowy jest istnienie dostępu, a nie prognoza co do jego uzyskania. W rozumieniu ustawy "dostęp do drogi publicznej" oznacza prawnie i faktycznie zagwarantowaną możliwość komunikacji pomiędzy terenem inwestycji a drogą publiczną. Stosownie do art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Na tle cytowanych regulacji nie można zanegować poglądu, że dostęp przez drogę wewnętrzną to dostęp przez drogę faktycznie istniejącą. Nie jest bowiem drogą wewnętrzną jakakolwiek nieruchomość, choćby jej aktualny właściciel wyrażał zgodę na takie jej wykorzystanie. Braku istniejącego dojazdu drogą wewnętrzną nie może zastąpić niczym niegwarantowany zamiar budowy takiej drogi. Nie ma też wątpliwości w sprawie, że wskazana powyżej nieruchomość nie jest obciążona służebnością, a tylko taki tytuł – w przypadku braku drogi wewnętrznej – byłby ustawą dopuszczalny. Podkreślić przy tym należy, że istota warunku określonego przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 nie polega na wykazaniu przez wnioskodawcę, że to jemu przysługuje uprawnienie do korzystania z "dostępu" do drogi publicznej. Takim, w przekonaniu Sądu, błędnym rozumieniem przepisu, posługują się zwolennicy poglądu, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest wymagane wykazywanie prawa do "dostępu", skoro nie jest wymagane wykazywanie nawet prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rzecz jednak w tym, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy chodzi o wykazanie, że to nieruchomość przeznaczona pod inwestycję ma zagwarantowane prawnie i faktycznie połączenie z drogą publiczną. Przesłanka ta ma charakter obiektywny, abstrahujący od osoby inwestora czy właściciela nieruchomości. Stosownie do sformułowanego poglądu przyjąć należy, że teren przeznaczony pod zamierzoną budowę dwóch domów nie ma obecnie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu ustawy. Organy zaś, przyjmując przeciwne założenie, dopuściły się istotnego naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Niezależnie od powyższego wytknąć należy dalsze wady skarżonej decyzji, które zresztą najprawdopodobniej powiązane są z błędnym założeniem o istnieniu dostępu do drogi publicznej. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu został określony, stosownie do delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zasadą wynikającą z § 4 ust. 1 rozporządzenia jest wyznaczanie obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli zaś linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Wyjątek od tych zasad określony został w ustępie 4 tego przepisu stanowiącym, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. W załączniku nr 2 do decyzji organu I instancji pt. "wyniki analizy...", do którego odsyła decyzja jako do wiążących wymagań dla nowej zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia, ustalono linię zabudowy jako nieprzekraczalną, " w odległości 4 m od granicy z działką drogową". W załączniku, ani w decyzji nie wyjaśniono przy tym o jaką "działkę drogową" chodzi, skoro droga nie istnieje. Nadto cytowany zapis nie wynika z przeprowadzonej analizy, ani tym bardziej nie pokrywa się z treścią analizy, w której "ustala się, na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości minimum 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni projektowanej drogi wewnętrznej". W analizie zresztą wyznaczenie takiej linii zabudowy uzasadniono nie nawiązaniem do istniejącej linii, czy też do istniejących elementów zagospodarowania, lecz założeniem, że projektowana dopiero droga będzie miała charakter ogólnodostępnej drogi miejskiej. Ustalenie wymagań dla nowej zabudowy w kontekście przyszłego i niepewnego zagospodarowania terenu sąsiedniego, należy uznać za wadliwe. W załączniku nr 2 do decyzji organu I instancji określono też wymaganie co do szerokości elewacji frontowej, nigdzie jednakże nie wskazano jednoznacznie, którą część zamierzonej inwestycji uznano za frontową. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia elewacja frontowa to ta, która znajduje się od strony frontu działki, czyli od strony, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ani z decyzji, ani z analizy nie wynika, z którego miejsca ów główny wjazd następuje. Brak danych co do przyjętego założenia nie pozwala na ocenę, czy omawiany wskaźnik został ustalony prawidłowo. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażone powyżej poglądy. Decyzje organów obu instancji uchylono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c w zw. z art. 135 ustawy ppsa. O zakazie wykonywania decyzji orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy