II SA/Kr 1985/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie : NSA Andrzej Irla AWSA Janusz Kasprzycki / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego W. S. kwotę [...] /[...] / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] 1999 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - Prawo budowlane), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał W. S. rozbiórkę wykonanego ogrodzenia działki nr ew. A wzdłuż ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że przeprowadzone w dniu [...]1999 r. oględziny pozwoliły ustalić, że W. S. w [...] 1999 r. wykonał bez wymaganego prawem zgłoszenia na budowę ogrodzenie trwałe na podmurówce betonowej, cokole o wysokości 20-30 cm nad poziomem terenu, ze słupków metalowych, wypełnionych siatką ocynkowaną o wysokości 150 cm i długości 59 mb. Ogrodzenie to wykonane zostało wzdłuż ulicy [...] oraz wzdłuż działki nr ew. A będącej własnością W. S. Zgodnie z uwarunkowaniami art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego ogrodzenia można było rozpocząć po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi. Przedmiotowe ogrodzenie wykonane jest od ulicy [...] będącej drogą publiczną. Art. 48 Prawa budowlanego stanowi, że organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny należało zatem orzec rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia. Z decyzją tą nie zgodził się W. S. Podniósł, że ogrodzenie to wybudował w miejsce starego, drewnianego ogrodzenia, które zostało zniszczone w wyniku budowy w tym miejscu kanalizacji ściekowej. Podniósł także, że na jego budowę otrzymał ustną zgodę w Urzędzie Miasta. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania decyzją z dnia [...] 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podniósł, że organ I instancji wydał decyzję prawidłowo. Obowiązek nakazania rozbiórki w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego obejmuje nie tylko samowolnie wybudowane obiekty budowlane ale także wybudowane bez zgłoszenia. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych bez względu na wysokość, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego inwestor nie dokonał obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi, co potwierdza podpisany przez stronę protokół oględzin. Organ I instancji prawidłowo zatem zastosował art. 48 Prawa budowlanego nakazując w takim stanie rzeczy rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i organ nadzoru budowlanego nie może dokonać ewentualnej legalizacji budowy. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] W. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł te same okoliczności, jakie wskazał w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreślił jeszcze raz, że sprawę wykonania ogrodzenia uzgadniał w Urzędzie Miasta w [...]. Uzgodnienia te dotyczyły zarówno miejsca jak i sposobu wykonania ogrodzenia. Uzgodnienia te dokonywane były w czasie, kiedy uległo zniszczeniu istniejące wówczas na jego gruncie ogrodzenie. Skoro ogrodzenie zostało wykonane za wiedzą i zgodą Urzędu Miasta w [...] to brak jest, jego zdaniem, podstaw faktycznych i prawnych do nakazania jego rozbiórki. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej podniesionych. Sądowa kontrola wykazała, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły w sposób należyty stanu faktycznego sprawy w myśl postanowień art. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., obligujących organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dopuściły się także naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 7 powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane budowa ogrodzeń nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie jednak do treści art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m wymagała dokonania zgłoszenia. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że W. S. nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowego ogrodzenia. W myśl bowiem art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia wymagane odrębnymi przepisami. W aktach sprawy brak jest pisma inwestora spełniającego powyższe warunki. Żadne też okoliczności nie wskazują, aby składał on tego rodzaju pismo. W żadnej mierze nie można uznać za skuteczną prawnie, rzekomą, jak podaje skarżący, ustną zgodę pracowników Urzędu Miasta [...]. Orzekając jednak o rozbiórce przedmiotowego ogrodzenia, wybudowanego wzdłuż ulicy [...] w [...] organ nadzoru budowlanego zobligowany był, w myśl art. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. do ustalenia w sposób niewątpliwy nie tylko daty jego budowy ale i również, czy doszło w tym przypadku do wybudowania obiektu budowlanego, czy też urządzenia budowlanego. W szczególności jednak ustalenia te winny obejmować charakter miejsca wzdłuż, którego przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane. Z wykładni przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika bowiem, że chodzi tu o drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy zalicza się tu drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne. Zaliczenie do w/w kategorii dróg następuje odpowiednio w drodze uchwał: sejmiku województwa, rady powiatu, rady gminy, w myśl postanowień art. art. 6, 6a i 7 cytowanej wyżej ustawy. Z lakonicznego stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji rozbiórkowej organu I instancji wynika, że ulica [...] jest drogą publiczną. Organ nadzoru budowlanego I instancji ustaleń tych nie poparł jednak stosownymi dowodami. Brak jest w aktach sprawy dokumentów, które potwierdzałyby status ulicy [...], tj., że jest ona rzeczywiście drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2001 r., sygn. akt: II SA/Kr 1513/98, że ogrodzenie jest obiektem budowlanym za czym przemawiać ma treść art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego oraz treść art. 30 ust. 1 pkt 2 tego prawa w zw. z treścią art. 1 i art. 3 pkt 6 prawa budowlanego oraz, że takiej wykładni nie sprzeciwia się treść art. 3 pkt 9 prawa budowlanego zaliczającego ogrodzenie do urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym. Zdaniem Sądu, zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym. Mając na względzie treść art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego zawierającego pojęcie robót budowlanych, przez które ustawa rozumie budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, trzeba przyjąć, że ogrodzenie, nie będące obiektem budowlanym, nie jest również częścią obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jak słusznie wywodzi w wyroku z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt: II S.A./Kr 2487/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Jak argumentuje dalej we wspomnianym wyroku Sąd: "Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt: OPS 3/97 (publik. w ONSA 1998, z. 1, poz. 3), pojęcie robót budowlanych jest pojęciem szerokim, odnoszącym się zarówno do treści art. 50, jak i art. 48 Prawa budowlanego". "W uchwale tej NSA przyjął, iż w art. 50 Prawa budowlanego ustawodawca stanowi o prowadzeniu robót budowlanych innych niż te, o których mowa w art. 48 ustawy. Korzystając z wyjaśnień zawartych w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, można zasadnie uznać, iż zbiorcze pojęcie prowadzenia robót budowlanych obejmuje: budowę, montaż, rozbiórkę i remonty obiektów budowlanych. Uzasadniony zatem jest pogląd, że art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego odnosi się do tego rodzaju robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale nie polegają na budowaniu obiektu budowlanego". Sąd w obecnym składzie, w pełni akceptując powyższe stanowisko, stwierdza, że w sytuacji, gdy z akt niniejszej sprawy wynika, iż na działce własności W. S. istnieje już obiekt budowlany - budynek mieszkalny murowano-drewniany - wykonanie przedmiotowego ogrodzenia wzdłuż działki nr A nie jest budowaniem obiektu budowlanego ani jego części w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. W przypadkach innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (tj. bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach), organ stosując odpowiednio przepisy ust. 1-3 art. 51 Prawa budowlanego wydaje decyzje: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności (ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego). 1a. Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. 2. W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. 3. W przypadku wykonywania robót budowlanych, polegających na rozbiórce obiektu lub jego części, właściwy organ w decyzji, o której mowa w ust. 2, może nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Podkreślić zatem należy, że przepisu art. 48 Prawa budowlanego nie można nadużywać zwłaszcza w sytuacjach, kiedy nie jest do końca jasny lub jednoznaczny stan faktyczny sprawy. Jest on bowiem sankcją najdalej idącą i prowadzącą do powstania nieodwracalnych bądź trudnych do odwrócenia skutków (por. wyrok wsa z dnia 21 maja 2004, sygn. akt: IV SA 4780/02; LEX nr 148929). Dlatego też ustalenia faktyczne sprawy muszą być jednoznaczne i przeprowadzone szczególnie wnikliwie. Powyższe prowadzi do wniosku, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności. Decyzja organu I instancji jak i zaskarżona decyzja naruszają w/w przepisy postępowania administracyjnego, a także przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organów będzie zatem ustalenie tych wszystkich wyżej wskazanych kwestii mających znaczenie dla treści rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 lit "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.). O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).