II SA/Kr 199/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Beata Łomnicka Protokolant: st.sek.sąd. Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 12 grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. G. kwotę 500,00 zł ( pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta K, po rozpatrzeniu wniosku inwestora A.G. z 16 września 2016 r. o pozwolenie na budowę inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi (wodno-kanalizacyjną, elektryczną, c.o.), instalacjami zewnętrznymi (wlz, kanalizacja do zbiornika na ścieki sanitarne), szczelnym zbiornikiem wybieralnym na ścieki sanitarne, dojściami i dojazdami na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] w miejscowości K. , gm. C. ", działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 poz. 290 ze zm.), decyzją nr [...] z 2 listopada 2016 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę tej inwestycji. Wojewoda [...] decyzją z dnia 12 grudnia 2016 r., znak [...] po rozpatrzeniu odwołania C.G. uchylił wskazaną wyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w sprawie, w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązkiem organu uprawnionego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest m. in. skontrolowanie złożonego projektu budowlanego w zakresie jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Zgodnie z art. 64 w związku z art. 55 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi (Dz. U. z 2016 poz. 778 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Inwestor do wniosku z 16 września 2016 r. o pozwolenie na budowę załączył decyzję Wójta Gminy C. z 21 marca 2016 r. znak: [...] , ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi (w tym szczelnym okresowo wybieralnym zbiornikiem na ścieki sanitarne) w miejscowości K. , gmina C. , na działkach nr [...] ,[...] ,[...] stanowiących własność inwestora, oraz na działkach nr [...] ,[...] nie będących jego własnością. Niniejszą decyzją ustalono: "Wielkość powierzchni zabudowy kubaturowej w stosunku do powierzchni działki - od 2% do 3%". Ten warunek - jak wynika z analizy projektu budowlanego - nie został spełniony. Zawnioskowano o budowę budynku mieszkalnego na działkach nr [...], [...] ,[...] ,[...] , jednocześnie przedkładając projekt zagospodarowania terenu z lokalizacją tego budynku wyłącznie na działkach nr [...] ,[...] . Na nieruchomości nr [...] nie przewidziano żadnych robót budowlanych, tym bardziej zabudowy obiektem kubaturowym. Odpowiada to ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy, która wyznaczyła linię zabudowy w granicy między działką nr [...] ,[...] ale pomijając całkowicie działkę nr [...]. W takiej sytuacji przedłożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] nie znajduje uzasadnienia prawnego, wobec braku na tym terenie lokalizacji samej zabudowy, jak i infrastruktury koniecznej do obsługi inwestycji. Na działce nr [...] zaprojektowano wyłącznie miejsce gromadzenia odpadów z dojściem, również nie została ona objęta linią zabudowy według decyzji wz. Podsumowując podkreślono fakt lokalizacji budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 154,74 m2 na działce nr [...] o powierzchni 0,1103 ha oraz działce [...] o powierzchni 0,1026 ha - według wypisów z rejestrów gruntów sporządzonych na dzień 27 września 2016 r. Łączna powierzchnia tych działek wynosi 0,2129 ha tj. 2129 m2 i ta powinna być brana pod uwagę przy spełnieniu określonego w decyzji wz wskazania zabudowy od 2% do 3%. Pozostałe działki nr [...] (powierzchnia 0,1026 ha), nr [...] (powierzchnia 0,2500 ha), o łącznej powierzchni wynoszącej 0,3526 ha tj. 3526 m2 nie mogą być brane do obliczania wielkości powierzchni zabudowy, gdyż nie są faktycznie zabudowywane. Z tego względu wadliwa jest zawarta w części opisowej projektu zagospodarowania terenu analiza spełnienia wymagań decyzji Wójta Gminy C. z 21 marca 2016 r. znak: [...] , dotyczących wskaźnika powierzchni zabudowy kubaturowej, gdzie przyjęto powierzchnię - 5325,8 m2, najprawdopodobniej czterech działek wymienionych we wniosku o pozwolenie na budowę, a nie dwóch zajętych pod zabudowę budynku mieszkalnego. Wskazanie we wniosku o pozwolenie na budowę terenu inwestycji, który w rzeczywistości nie jest niezbędny i celowy dla realizacji tego obiektu, jego funkcjonowania nie oznacza za zasadne uwzględnienie całej jego powierzchni przy obliczaniu wskaźnika zabudowy. Wskaźnik ten traktuje o powierzchni działki faktycznie objętej budową obiektu kubaturowego. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej dotyczących uniemożliwienia zainwestowania działki nr [...] w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy nie potwierdził go. Ustawa z 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi umożliwia zgodnie z art. 63 ust. 1 w odniesieniu do tego samego terenu wydanie decyzji o warunkach zabudowy więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, tym samym nie są właściwe do jej oceny. Zdaniem Wojewody [...] , zarzuty odnoszące się do ochrony własności, chronionych prawem uzasadnionych interesów osób trzecich są związane z rozstrzygnięciem Wójta Gminy C. , którego nie Wojewoda nie ma uprawnień kwestionować. W analizowanej sprawie zachodzą, zatem okoliczności wymienione w art. 138 § 2 k.p.a. Przytoczony przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co uczyniono w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.G. , zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego skoro Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji nie potwierdził zarzutów strony, która wniosła odwołanie, to powinien uznać odwołanie za bezzasadne. Zupełnie czym innym jest analiza całości akt sprawy, o którą autorka odwołania nie wnosiła, a której dokonał Wojewoda kwestionując ustalenie Starosty K. w zakresie "wielkości powierzchni zabudowy kubaturowej w stosunku do powierzchni działki". Ponadto wskazał, że interpretacja decyzji o warunkach zabudowy wskazana w zaskarżonej decyzji jest tylko jedną z możliwych, a także opisał dalszy przebieg postępowania przed organem I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja wymagała uchylenia z uwagi na niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wynikające z błędnego odczytania zapisów decyzji o warunków zabudowy i w konsekwencji uznania, że przedłożony projekt budowlany jest z tą decyzją niezgodny co do powierzchni zabudowy. Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji stwierdza, że "Organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, tym samym nie są właściwe do jej oceny", ale jednocześnie interpretuje zapisy decyzji WZ w sposób błędny, niezgodny z jej treścią. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana w przypadkach braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej podstawowym zadaniem jest zapewnienie ładu przestrzennego i tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa". To właśnie w tym celu przed ustaleniem warunków zabudowy przeprowadza się analizę urbanistyczno - architektoniczną parametrów zabudowy wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zostały one wymienione w § 1 ust. 1 pkt 1 - 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588): 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Ustalanie tych parametrów nie jest dowolne - sporządzenie analizy powierzono osobom wpisanym na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającym uprawnienia budowlane. Jak słusznie wspomniano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - decyzja ustalająca warunki zabudowy wiąże organ właściwy do wydawania pozwolenia na budowę. Konieczne jest przy tym dokładnie i bezbłędne odczytanie takiej decyzji. Już w samej sentencji decyzji z dnia 21 marca 2016 r., znak [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji objętej kontrolowanym postępowaniem wskazano, że "Wójt Gminy C. ustala warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi (w tym szczelnym, okresowo wybieralnym zbiornikiem na ścieki sanitarne) na działkach ewidencyjnych nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] położonych w miejscowości K". Do terenu inwestycji zaliczono w jednoznaczny sposób 5 działek, a nie - jak wskazał Wojewoda [...] - tylko dwie spośród nich. W pkt I decyzji o warunkach zabudowy : "Rodzaj inwestycji: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" również wymieniono działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] "o powierzchni łącznej 0,9055 ha". Wreszcie w uzasadnieniu decyzji na str. 4 pisze się: "teren inwestycji składający się z pięciu działek geodezyjnych (...)". Dla jednoznacznego ustalenia treści decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest również sięgnięcie do załącznika nr 2 do tej decyzji pt. "WYNIKI ANALIZY TERENU funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", gdzie szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia tego parametru. Zasadne jest przytoczenie całego fragmentu dotyczącego sposobu ustalania omawianego parametru zabudowy: "2. Wielkość powierzchni zabudowy kubaturowej w stosunku do powierzchni - średnia w terenie analizowanym wynosi 10%. Wniosek inwestora dotyczy zabudowy ok. 250 m2 tj. ok. 2,5% terenu inwestycji. Zgodnie z § 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r.): "Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, mowa w § 3 ust. 1." Wobec powyższego, biorąc pod uwagę wielkość terenu objętego oraz jego położenie w terenie parku krajobrazowego, przyjęto wskaźnik zabudowy od 2% do 3% (minimalny wskaźnik zabudowy w terenie) powierzchni działki inwestycyjnej". Jak wynika z powyższego autor analizy, która stała się podstawą do ustalenia parametrów zabudowy określonych w decyzji z dnia 21 marca 2016 r. za zgodną z ładem przestrzennym i z zasadą dobrego sąsiedztwa przyjął zabudowę jednorodzinną na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] w miejscowości K. jako 2-3% z 9055 m2. Po przeliczeniu procentów oznacza to dopuszczalność zabudowy o pow. od ok. 180 m2 do ok. 270 m2. Wojewoda [...] przy wydawaniu zaskarżonej decyzji w sposób całkowicie nieuzasadniony przyjął, że owe 2-3% powierzchni zabudowy odnosi się nie do terenu inwestycji obejmującego 5 wymienionych wyżej działek, lecz jedynie do działek nr [...] i [...] . Tymczasem decyzja ustalająca warunki zabudowy nie pozostawia wątpliwości, co do faktycznych wskaźników przyjętych przez urbanistę. Wojewoda zinterpretował ją w sposób błędny, przyjął niewłaściwy wskaźnik powierzchni zabudowy - sprzeczny z treścią sentencji decyzji, jej uzasadnieniem i załącznikami do decyzji. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia by przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy uwzględniać tylko te dwie działki, które mają zostać zajęte pod zabudowę kubaturową, skoro z samej decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dopuszczalna jest zabudowa na poziomie 200-300 m2. Organ odwoławczy popełnił błąd, którego skutkiem było wydanie zaskarżonej decyzji o charakterze kasatoryjnym. Na marginesie można zauważyć, że nawet gdyby zastrzeżenia organu odwoławczego były prawidłowe, to i tak nie było podstaw do wydawania decyzji kasatoryjnej. Wojewoda [...] przytoczył treść art. 138 § 2 k.p.a., jednak w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego uważa, że "decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" - skoro w istocie wytknął organowi I instancji jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego. W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy A.G. jako teren inwestycji wskazał pięć działek, natomiast we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę - jedynie cztery działki tj. bez działki nr [...] Taka zmiana obszaru inwestycji co do zasady nie jest zabroniona, o ile nie pozostaje w sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy (np. gdyby właśnie na działce nr [...] została ustalona linia zabudowy). Powierzchnia zabudowy - tak samo zresztą jak i pozostałe parametry zabudowy - powinna być jednak obliczona zgodnie z ustaleniami decyzji WZ. Całkowicie niezrozumiałe jest zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, iż "(...) przedłożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] nie znajduje uzasadnienia prawnego, wobec braku na tym terenie lokalizacji samej zabudowy, jak i infrastruktury koniecznej do obsługi inwestycji". Można jedynie domyślać się, że z cytowanego fragmentu uzasadnienia decyzji wynika, że zdaniem Wojewody inwestor przedłożył błędne oświadczenie o prawie do dysponowania wszystkimi działkami wchodzącymi w skład inwestycji, podczas gdy nie planuje zabudowy tej działki. Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu oświadczenie to musi dotyczyć wszystkich działek ewidencyjnych objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że organ II instancji zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania w całości, nie zaś wyłącznie w zakresie zarzutów odwołania. Zarzut skargi dotyczące wyjścia poza granice odwołania okazały się nieuzasadnione. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] zbada zgodność przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy zgodnie ze wskazaniami Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę zaskarżoną decyzję należało uchylić, jako naruszającą przepisy postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. - na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 20 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł, którą skarżący uiścił tytułem wpisu od skargi.