II SA/Kr 2/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 7 listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia 7 listopada 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), art. 77 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Starosty [...] z dnia 3 października 2017 r., znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowych zakresów i terminów wykonywania obowiązków, związanych z utrzymywaniem rowu [...] w miejscowości B. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 5 maja 2013 r. A. P. zwrócił się do Wójta [...] w Ł. z wnioskiem o niezwłoczne przywrócenie stosunków wodnych na gruncie w strefie oddziaływania rowu [...] w miejscowości B. lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2014 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyznaczyło Burmistrza [...] i Gminy w K. do załatwienia przedmiotowej sprawy. Burmistrz [...] i Gminy w K. prowadził postępowanie zmierzające do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. W toku tego postępowania, pismem z dnia 25 maja 2016 r., znak: [...], [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. udzielił informacji, że rów [...] o łącznej długości 2870mb figuruje w ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów prowadzonej przez tenże Zarząd w imieniu Marszałka Województwa Ś. w oparciu o art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r – Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.). Burmistrz [...] i Gminy w K. , decyzją z dnia 10 czerwca 2016 r., znak [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) w związku z art. 29 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U z 2015 r. poz. 469) umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie w strefie oddziaływania rowu [...] w miejscowości B. lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Jednocześnie organ zawiadomił A. P., że wniosek wraz z aktami sprawy zostanie przekazany właściwemu organowi do jej rozpatrzenia, tj. Staroście [...] na podstawie art. 77 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. Burmistrz [...] i Gminy w K. przekazał sprawę Staroście [...] do załatwienia według właściwości. Starosta [...], postanowieniem z dnia 14 lipca 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w związku z art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia, w trybie art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121), szczegółowych zakresów i terminów wykonywania obowiązków związanych z utrzymywaniem urządzenia wodnego melioracji szczegółowych, tj. rowu [...] w miejscowości B.. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 1 września 2017 r., znak [...] Organ drugiej instancji uznał, że skoro było prowadzone postępowanie wyjaśniające, to nie można już odmówić wszczęcia postępowania. Decyzją z dnia 3 października 2017 r., znak [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia, w trybie art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), tj. w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowych zakresów i terminów wykonywania obowiązków związanych z utrzymywaniem urządzenia wodnego melioracji szczegółowych, tj. rowu [...] w miejscowości B., gm. Ł.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał w szczególności, że przedmiotowe urządzenie wodne – rów [...] objęty jest działalnością spółki wodnej. Przedstawiona sprawa nie może być załatwiona na podstawie przepisu art. 77 Prawa wodnego, bowiem na podstawie art. 77 ust. 2 tej ustawy obowiązek utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych może być ustalony w odniesieniu do zainteresowanych właścicieli gruntów, gdy urządzenia te nie są objęte działalnością spółki wodnej. Gdy urządzenia są objęte działalnością spółki, przepis ten nie ma zastosowania, bowiem działalność spółki regulowana jest odrębnymi przepisami. Zatem nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Jak wynika z treści rozdziału II § 4 statutu Gminnej Spółki Wodnej w Ł. , zatwierdzonego decyzją Starosty [...], znak: [...], z dnia 15 listopada 2010 r., celem spółki jest wykonanie, utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych, udzielanie członkom pomocy w sprawach związanych z melioracjami i gospodarką wodną. Pismem z dnia 11 października 2017 r. A. P. złożył odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...]. Odwołujący się wniósł o "uchylenie rzeczonej decyzji w całości i o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ rozstrzygnięcie narusza interes społeczny, jawnie przyzwala na rażące naruszenie prawa, bezczynność i poczucie bezkarności organów władzy publicznej odpowiedzialnej za załatwienie sprawy. Działania takie pomimo, że przynoszą szkody w mieniu mieszkańców to utrwalają się jako " normy prawne". Odwołujący się wskazał w szczególności, że Starosta [...], wskazując na niemożliwość załatwienia sprawy na podstawie art. 77 ust. 2 Prawa wodnego, mylnie rozumuje treść tego przepisu i jego zastosowanie. Dyspozycja przepisu obliguje Starostę do egzekwowania obowiązku należytego utrzymania urządzeń wodnych melioracji szczegółowych wobec właścicieli gruntów, proporcjonalnie do odnoszonych przez nich korzyści, bez względu na ich zainteresowanie. Na skutek odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 1 września 2017 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania oraz powołał art. 77 ustawy Prawo wodne; przytoczywszy fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny, skonstatował, że z treści wspomnianego przepisu wynika, że organ ma kompetencję do wydania decyzji w stosunku do właścicieli (ust. 2), ale tylko w sytuacji, kiedy urządzenie nie jest objęte działalnością spółki wodnej. W przeciwnym wypadku utrzymywanie urządzenia nie należy do właścicieli, tylko do spółki (ust. 1). Skoro urządzenie jest objęte działalnością spółki wodnej, to nie ma podstaw do wydania decyzji z art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne. W tej sytuacji umorzenie postępowania jest zasadne. A. P., pismem z dnia 11 grudnia 2017 r., zaskarżył powyższą decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie interesu społecznego, jawne przyzwalanie na rażące naruszenie prawa, bezczynność i przewlekłość, poczucie bezkarności organów władzy publicznej odpowiedzialnej za załatwienie sprawy. Działania takie, pomimo, że przynoszą szkody w mieniu to utrwalają się, jako normy prawne. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi A. P. wskazał w szczególności, że organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej wykładni art. 77 ustawy Prawo wodne, albowiem z akt sprawy wynika, że rów [...] jest objęty teoretycznie działalnością Gminnej Spółki Wodnej w Ł. (GSW). Świadczy o tym pismo GSW, znak: [...], z dnia 22 września 2014 r. i kolejne w aktach sprawy, z którymi organ I instancji nie umożliwił skarżącemu zapoznania się. Organ II Instancji nie wyjaśnił, co obejmuje pojęcie "działalność spółki" i kto odpowiada w tym przypadku na gruncie prawa cywilnego za szkody w mieniu spowodowane dysfunkcją rowu. Uznając, że przepis art. 77 ustawy Prawo wodne nie ma tu zastosowania, winien wskazać organowi I instancji właściwy organ do załatwienia sprawy lub sposób jej załatwienia. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że nadzór starosty nad spółką wodną sprowadza się głównie do oceny zgodności z prawem uchwał podjętych przez organy spółki, zapominając o sprawowaniu kontroli i innych ważnych zadaniach dla przedmiotowej sprawy, zawartych w Dziale VII ustawy Prawo wodne. Istotne znaczenie ma tu możliwość udzielenia przez Starostę Sandomierskiego GSW pomocy finansowej w formie dotacji, zwłaszcza, że nie płaci składki melioracyjnej. W tym przypadku przedmiotem sporu jest odbudowa urządzenia wodnego na gruntach Skarbu Państwa, które jednoosobowo reprezentuje Starosta [...]. Właściciele przyległych do rowu [...] nieruchomości w m. [...] nie odnoszą z tego tytułu korzyści w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie sposobu ustalania obszaru, na który wywierają korzystny wpływ urządzenia melioracji wodnych szczegółowych (Dz. U. Nr 226 poz. 1652), a przy jego obecnym stanie, wręcz szkody. Poza tym wobec osób fizycznych lub prawnych niebędących członkami spółki, a odnoszących korzyści z urządzeń spółki, starosta ustala w drodze decyzji dla nich wysokość i rodzaj świadczeń na rzecz spółki. W sytuacji określonej w art. 170 ust. 3 ustawy Prawo wodne, może wystąpić do organów spółki o podwyższenie wysokości składek i innych świadczeń, a nawet je podwyższyć w drodze decyzji. Starosta [...], zatwierdzając statut Gminnej Spółki Wodnej w Ł. powinien zweryfikować zakres jej działalności pod kątem możliwości osiągnięcia założonych celów. GSW w Ł. , od utworzenia (koniec 2010 r.) nie jest w stanie utrzymać nawet 50 % urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, a tym bardziej prowadzić ich odbudowę czy budowę nowych. Pomimo wskazania przez Prezesa K. Zarządu Gospodarki Wodnej (pismo z dnia 4 sierpnia 2011 r.) na pilną odbudowę rowu [...], zadanie od 2011 r. pozostaje bez realizacji i nie ma nadziei na jego wykonanie. Skoro możliwości wykonawcze GSW nie zapewniają realizacji w pełni celów statutowych to Starosta [...] winien wystąpić do zarządu spółki o wyłączenie części urządzeń spod jej działalności, tak, aby mogła wywiązywać się z obowiązku nałożonego art. 77 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W razie odmowy wprowadzenia zmian do statutu w w/w zakresie, wystąpią przesłanki z art. 181 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy do rozwiązania GSW w Ł. . W ocenie skarżącego, z zebranego materiału dowodowego wynika, że rów [...] jest błędnie zaliczony do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Urządzenie pełni funkcję cieku naturalnego, odprowadzając okresowo nadmiar wód powierzchniowych z jez. K. (starorzecze) do rz. W.. W rejestrze gruntów prowadzonym przez Starostwo Powiatowe w S. działki o nr [...] na terenie [...] należą do Skarbu Państwa. W opisie użytków są oznaczone Wp – grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, co koreluje z przepisami art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a i b oraz art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo wodne. Na mapach Podziału Hydrograficznego [...] w skali 1: 50 000 z 2010 roku i nowszych, działki, przez które przebiega rów [...], odpowiadają ciekowi wodnemu "Dopływ z [...]", oznaczony w legendzie: pozostała rzeka. W związku z tym delegacja przepisu art.14a ust. 2 ustawy Prawo wodne uprawnia Starostę [...] do wprowadzenia zmian w ewidencji opisowej gruntów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Postępowanie administracyjne, zakończone zaskarżoną decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, zmierzało do weryfikacji istnienia podstaw do zastosowania art. 77 obowiązującej naówczas ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 469 ze zm., dalej "pr.wod."). Przepis ten stanowił, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej – do tej spółki (ust. 1). Jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (ust. 2). Pierwsza przesłanka warunkująca zastosowanie powołanego przepisu – okoliczność, że chodzi o urządzenie melioracji wodnych szczegółowych – została zweryfikowana pozytywnie. Z pisma Ś. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z dnia 25 maja 2016 r., znak: [...], jednoznacznie wynika, że rów [...] o łącznej długości 2870 mb figuruje w ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów prowadzonej przez tenże Zarząd w imieniu Marszałka Województwa Ś. w oparciu o art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Skarżący wprawdzie podnosi, że kwalifikacja przedmiotowego rowu jest błędna i istnieją przesłanki do wprowadzenia zmian w ewidencji opisowej gruntów – ale te twierdzenia, w obliczu wspomnianego dokumentu, nie mogą stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń organu. Notabene, gdyby przyjąć, że rów [...] nie jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, wydanie decyzji merytorycznej w oparciu o art. 77 pr.wod. byłoby tym bardziej – niejako a limine – wykluczone. W toku postępowania ustalono również – na podstawie danych znanych Staroście [...] z urzędu oraz na podstawie korespondencji z Gminną Spółką Wodną w Ł. – że przedmiotowy rów [...] objęty jest działalnością wspomnianej spółki wodnej. Jak wynika z treści rozdziału II § 4 jej statutu, zatwierdzonego decyzją Starosty [...], znak: [...], z dnia 15 listopada 2010 r., celem spółki jest wykonanie, utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych, udzielanie członkom pomocy w sprawach związanych z melioracjami i gospodarką wodną. Ustalenia organów w tej mierze są, w ocenie Sądu, prawidłowe. Skarżący, choć sygnalizuje wątpliwości co do semantyki pojęcia "działalność spółki", tak naprawdę ustaleń tych zdaje się nie kwestionować, skoro wskazuje na sposób funkcjonowania Gminnej Spółki Wodnej w Ł. od 2010 r. i – w ocenie skarżącego – na jej niewydolność w zakresie wywiązywania się z obowiązku utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Powyższe ustalenie, zestawione z treścią art. 77 ust. 1 pr.wod., prowadzi do wniosku, że materialnoprawny obowiązek utrzymywania przedmiotowego rowu [...] spoczywał na Gminnej Spółce Wodnej w Ł. . Dalej zaś wyłania się kluczowe dla sprawy pytanie o sposób postępowania w przypadku, gdy obowiązek ten nie był wykonywany – a w szczególności o to, czy można było wydać decyzję administracyjną, o której mowa w art. 77 ust. 2 pr. wod. W ocenie Sądu, odpowiedź na to pytanie jest negatywna. Przemawia za tym przede wszytym wykładnia literalna powołanego przepisu, a nadto względy funkcjonalne. Skoro materialnoprawny obowiązek utrzymywania urządzenia spoczywał na spółce wodnej, to z oczywistych względów nie było podstaw do ustalenia zakresu i terminu jego wykonania przez właścicieli gruntów (właściciele gruntów nie mogą być w odnośnej sytuacji adresatami decyzji). Adresatem decyzji nie mogła też być – mimo ciążącego na niej obowiązku – sama spółka, gdyż dyspozycja art. 77 ust. 2 pr.wod. jest wyraźnie zrelatywizowana tylko do właścicieli gruntów (wszak tylko oni mogliby wykonywać obowiązek proporcjonalnie do odnoszonych korzyści). Wniosek o niedopuszczalności wydania decyzji z art. 77 ust. 2 pr.wod. w odniesieniu do spółki wodnej znajduje dodatkowe uzasadnienie w tym, że starosta pozostaje z nią w stosunkach nadzorczych, w ramach których dysponuje określonymi instrumentami, typowymi dla tych stosunków (z możliwością rozwiązania spółki włącznie). Można zatem przyjąć, że w przypadku niewykonywania obowiązku utrzymywania urządzenia przez właścicieli gruntów starosta dysponowałby kompetencją jurysdykcyjną z art. 77 ust. 2 pr.wod., a w przypadku niewykonywania obowiązku utrzymywania urządzenia przez spółkę – powinien był korzystać z uprawnień wynikających ze stosunku nadzorczego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazuje tudzież zarzuca Staroście Sandomierskiemu nieczynienie użytku z przysługujących mu uprawnień nadzorczych wobec Gminnej Spółki Wodnej w Ł. . Nie można wykluczyć, że skarżący ma rację, ale argumentacja ta, w ocenie Sądu, nie dowodzi przedmiotowości postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję – nie dowodzi istnienia sprawy administracyjnej, przewidzianej w art. 77 ust. 2 pr.wod. Przeciwnie, argumentacja ta naprowadza na potrzebę zastosowania innych instrumentów prawnych. Powyższe rozważania zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, jak również do jej uzasadnienia. Podkreślić jeszcze raz wypada, że – w ocenie Sądu – art. 77 pr.wod. został przez organy administracji prawidłowo zinterpretowany; ustalone zostały wszystkie relewantne okoliczności faktyczne – w zakresie niezbędnym do oceny możliwości zastosowania dyspozycji art. 77 ust. 2 pr.wod. Nie doszło zatem do obrazy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący sygnalizuje też naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez niestworzenie skarżącemu przez organ pierwszej instancji możliwości zapoznania się z pismami Gminnej Spółki Wodnej w Ł. – jednak nie wskazuje, jaki to uchybienie (jeżeli zaistniało) mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten nie mógł zatem odnieść skutku. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.