II SA/Kr 20/06

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak /spr./ Sędziowie WSA Grażyna Firek AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi B. P. i L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji WSA/wyr. l - sentencja wyroku Prezydent Miasta K. decyzją z [...].08.2005 r. na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 59 ust.1, art.61 ust.1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa sześciu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących na działkach nr "1", "2", "3", "4", "5" i "6" obr. [...] K., przy ul. N. w K. Organ l instancji wskazał, że teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze, dla którego nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził, że przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 ww. ustawy w związku z czym wyznaczono warunki zabudowy określone w załączniku nr 2 do decyzji. Podkreślono, iż spełniony został warunek z art.61 ust.1 pkt 1 cyt. ustawy, dlatego nie jest zasadny zarzut zgłoszony w toku postępowania, że w wyniku realizacji zamierzenia dojdzie do przekroczenia "wskaźników urbanistycznych" obowiązujących na terenie sąsiadującym z planowaną inwestycją. Co do zarzutu dotyczącego dostępu do drogi publicznej, wyjaśniono, iż teren inwestycji nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, przylega natomiast do dróg wewnętrznych nazwanych jako ul. P. oraz ul. N., przy czym na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie ma znaczenia, że wskazane drogi wewnętrzne są w części własnością Gminy K., zaś w części stanowią własność osób fizycznych. W sytuacji dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną brak jest podstawy prawnej dla organu administracji do badania na tym etapie procesu inwestycyjnego, czy wnioskodawca ma tytuł prawny do korzystania z drogi wewnętrznej. W związku z tym brak zgody właścicieli działek wchodzących w skład pasa drogowego ulic P. i N. na korzystanie z tej drogi nie mógł być podstawą do wydania decyzji odmownej w niniejszej sprawie. Podkreślono, iż decyzja nie obejmuje kwestii ewentualnej przebudowy dróg wewnętrznych zgodnie z zaleceniami ZGK, jak również kwestii parametrów technicznych wjazdu, ciągów pieszych, czy też jezdnych, których ocena nastąpić może dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Organ ustosunkował się również do pozostałych zarzutów zgłoszonych w trakcie postępowania. Załącznikami do decyzji są: nr 1 - warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno -architektonicznej oraz nr 2 - część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej. Od decyzji powyższej odwołanie wnieśli L.G., B.P. i L.P. L.G. wniósł o uchylenie decyzji ze względu na rażące naruszenie przepisów prawa oraz błędne ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej i nie ma właściwego uzbrojenia. Odwołujący się B.P. i L.P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podnieśli, że decyzja narusza przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez: - błędne ustalenie stanu faktycznego oraz prawnego ciągów komunikacyjnych ul. P., której część tj. działka nr "7" znajduje się w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej w K. i nie przylega do planowanej inwestycji, natomiast przedłużenie tej ulicy tj. działka nr "8" stanowi drogę wewnętrzną, stanowiącą wyłączną własność części właścicieli domów przy ul. P., w tym odwołujących się; - zbyt ogólnikowe oznaczenie rozwiązań komunikacyjnych i "przerzucenie" tej kwestii dopiero na etap pozwolenia na budowę; -brak uzgodnienia w zakresie odprowadzania wód opadowych; -brak możliwości podłączenia się do instalacji wodnej i kanalizacyjnej w ul. P. Zarzucili ponadto, iż planowana inwestycja narusza interes stron postępowania, a nadto, iż decyzja jest przedwczesna, gdyż wydana została przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 11 stycznia 2005 r. W uzasadnieniu odwołujący się podnieśli, iż jakkolwiek planowany jest dostęp do drogi publicznej od strony ul. O. i N., to obawiają się skierowania przejazdu przez drogę prywatną ul. P., przez którą nie ma dojazdu do terenu inwestycji, która jest za wąska. Nie jest również jasne gdzie miałoby nastąpić podpięcie do sieci wodno-kanalizacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...].11.2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59, art. 60, art. 61, art.64 ustawy z dnia 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) oraz § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji warunkach zabudowy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzja organu l instancji jest prawidłowa. Odnosząc się do zarzutów odwołania podniesiono, że: - z art.53 ust.4 cyt. ustawy jednoznacznie wynika, iż organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku uzgadniania inwestycji pod względem zapewnienia odbioru wód opadowych z żadnym z organów w przepisie tym wymienionych; - zarzut dotyczący uzgodnienia w zakresie obsługi komunikacyjnej jest bezzasadny albowiem teren objęty wnioskiem nie jest obszarem przyległym do pasa drogowego, bowiem ma dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr "9", która nie jest drogą publiczną, ale dostęp do tej drogi zapewnia; - w myśl art.63 ust.2 decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich; - ochrona interesów osób trzecich w zakresie ustalenia przebiegu granicy z działką sąsiednią, czy też wejścia na teren nieruchomości niebędącej własnością inwestora stanowić będzie przedmiot badania dopiero na etapie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyli skargę B.P. i L.P., zarzucając naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania polegające na wydaniu decyzji bez wymaganego uzgodnienia w zakresie ciągów komunikacyjnych oraz naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej przez Sąd oceny postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza przepis art. 61 ust. 1,6 i 7 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z §§ 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do przepisu art. 61 cyt. ustawy warunki zabudowy można ustalić tylko wówczas, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz spełnia wszystkie warunki wskazane w pkt. 1-4: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; Stosownie do art. 61 ust. 7 cyt. ustawy wymagania dotyczące nowej zabudowy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588). Określone w nim wymagania dotyczą ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Zgodnie np. z § 6 cyt. rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dokonując z urzędu kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, iż decyzja Prezydenta Miasta K. nie określa prawidłowo maksymalnej szerokość elewacji frontowej, gdyż ustalenie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku powinno być wyznaczone w sposób konkretny, a nie jak w nin. decyzji - "do 20 m". Ponadto stwierdzić należy, iż decyzja organu l instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 3 cyt. rozporządzenia nie zawiera wymaganej analizy, co skutkuje niemożnością dokonania kontroli prawidłowości spełnienia wymogów wynikających z §§ 4,5, 6,7 i 8. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi: § 3. 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. § 9. 1. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. 2. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. 3. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. 4. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Z przepisów powyższych wynika zatem, iż organ l instancji miał obowiązek wyznaczyć obszar analizowany, a następnie przeprowadzić na nim analizę, po czym wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierającej część tekstową i graficzną, stanowić winny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Również decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać część tekstową i część graficzną. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000), w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. W przedmiotowej sprawie decyzja Prezydenta Miasta K. nie zawiera załącznika, o którym mowa w powołanym § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia tj. analizy zawierającej część graficzną. Załącznik nr 2 określony jako część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej został sporządzony na kserokopii nie wiadomo jakiej mapy, a nadto nie zawiera wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, co uniemożliwia sądową kontrolę, czy przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, a ujętych w załączniku nr 1. Co do zarzutu odwołania stwierdzić należy, iż analiza materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych wykazała, że istotnie organ l instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie uzgadniające, wydane na podstawie art.53 ust.4 pkt 9 cyt. ustawy, w trybie z art. 106 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie stanowi to jednak naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania polegającego na wydaniu decyzji bez wymaganego uzgodnienia w zakresie ciągów komunikacyjnych, z dwóch powodów. Przede wszystkim, dlatego, iż jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, teren objęty wnioskiem nie jest obszarem przyległym do pasa drogowego, bowiem posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr "9" która jest drogą wewnętrzną, prywatną, niepozostającą w zarządzie Zarządu Gospodarki Komunalnej w K., a zatem wystąpienie o uzgodnienie było zbędne. Po drugie - uzgodnienia dokonał, wbrew dyspozycji art. 106 kpa, ten sam organ - Prezydent Miasta K., a jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 11 maja 2007 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 739/06 brak jest podstaw do podejmowania odrębnego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego jeżeli zachodzi tożsamość organu prowadzącego postępowanie oraz organu uzgadniającego. Zauważyć należy, iż w opinii z dnia 28 lipca 2005 r. Zarząd Gospodarki Komunalnej w K. stwierdził, iż ponieważ ulica N. i P. (odcinek przyległy do terenu inwestycji) nie znajdują się w wykazie ulic gminnych i wewnętrznych będących w jego zarządzie, wydana została opinia. Ze względu na brak załącznika graficznego analizy do decyzji ustalającej warunki zabudowy, postępowanie, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wymaga uzupełnienia we wspomnianym wyżej zakresie. Podnieść ponadto należy, iż rację ma organ II instancji, iż z art. 53 ust.4 cyt. ustawy nie wynika obowiązek uzgadniania inwestycji pod względem zapewnienia odbioru wód opadowych z żadnym z organów w przepisie tym wymienionych oraz, iż zgodnie z art.63 ust.2 cyt. ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a ich ochrona stanowić będzie przedmiot szczegółowego badania na etapie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając zaskarżoną decyzję za niezgodą z prawem na podstawie art. 145 §1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami orzekł jak w sentencji.