II SA/Kr 20/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia 28 maja 2009 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W. Z. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. Z., działający przez pełnomocnika radcę prawnego B. F., w piśmie z dnia 17 kwietnia 2008r., wniósł, na zasadzie art. 155 kpa, o zmianę decyzji Starosty [...] z 18.02.2008r. (nr [...]), w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntu o pow. 1,0129 ha stanowiącego użytki rolne R IIla, R III b, wchodzące w skład działek nr "1", "2", "3", "4" położonych w [...], gm. [...], przeznaczonego pod budowę rezydencji. Decyzją nr [...] wydaną dnia 28 maja 2009 roku - po rozpatrzeniu w/w wniosku - Starosta [...] orzekł o odmowie zmiany ostatecznej decyzji własnej z dnia 18 lutego 2008r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ l instancji dokładnie przedstawił przebieg postępowania w sprawie, powołując ustalenia decyzji Starosty [...], znak [...], z dnia 18 lutego 2008r. w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej w/w gruntu. Wyjaśniono podstawę prawną wydania tej decyzji oraz jej ustalenia. Następnie odnosząc się do wniosku strony dotyczącego zmiany w/w decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., organ l instancji w szczególności zwrócił uwagę - powołując się w tym przedmiocie na orzecznictwo sądowoadministracyjne -że rozstrzygnięcie podejmowane przez organ administracji publicznej na podstawie art. 155 k.p.a. ma charakter uznaniowy i podejmowane jest za zgodą strony, o ile przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa (wyrok NSA z dnia 21 marca 2006 r., nr II FSK 464/05). W odwołaniu od powyższej decyzji W. Z., działający przez pełnomocnika radcę prawnego B. F. wniósł o jej uchylenie i orzeczenie, co do istoty sprawy względnie uchylenie i przekazanie sprawy do organu l instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 4 listopada 2009r., nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję organu l instancji z dnia 28 maja 2009r. w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podtrzymał w całości argumentację Starosty [...] w zakresie zastosowania i przepisu art. 155 kpa, podkreślając, iż w/w norma nie tworzy prawa do trzeciej instancji odwoławczej. W ocenie SKO brak jest podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej organu l instancji z dnia 18 lutego 2008r. Wprawdzie jest to decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, a z wnioskiem o jej zmianę wystąpiła stronę - a więc spełniony jest również wymóg zgody strony na zmianę takiej decyzji, jednakże nie został spełniony zarówno warunek, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się zmianie takiej decyzji oraz wymóg, że przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak to bowiem wyżej zostało wyjaśnione, żadne przepisy, ani ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ani tak samo powoływanej w odwołaniu uchwały Rady Miejskiej w [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stwarzają podstawy do zmiany w/w decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. Natomiast w przedmiocie wyjaśnień dotyczących słusznego interesu strony oraz tego, że w rozpatrywanej sprawie warunek ten nie został spełniony, organ II instancji w pełni zgodził się ze stanowiskiem przedstawionym przez organ l instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo SKO wskazało, iż art. 12 ust. 2 ustawy przewiduje inną możliwość zmiany pierwotnej decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej lub leśnej. Mianowicie możliwość rezygnacji w całości lub w części przez uprawnionego z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej w przypadku zabudowy mniejszej części i tym samym zmniejszenia związanych z tym opłat poprzez ich zwrot. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. Z., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego B. F., wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia (zapewne była to pomyłka i powinno być "zaskarżonej decyzji") i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia SKO w [...]. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, iż przepis art. 155 kpa daje organom administracyjnym także możliwość korygowania błędnych decyzji własnych. Zarzucono, iż brak zmiany decyzji z dnia 18.02.2008r. rażąco narusza interes prawny strony, w związku z naliczeniem wysokich opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Następnie skarżący podniósł, iż z przedłożonych przez niego dokumentów wynika, że teren faktycznie wyłączony z produkcji rolnej to ogółem 3998 m2 i od tej powierzchni powinny być naliczane należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji, a nie od powierzchni 0,9629 ha jak to ustalił organ administracyjny w decyzji z 18.02.2008r. W dalszej części skargi wskazano, iż przywołane przez SKO normy prawne z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które nie zakazują zmiany decyzji ustalającej łączną powierzchnię wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, a jedynie w sposób ogólny wskazują kiedy takiego wyłączenia można dokonać lub też stanowią o kwestii przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Wskazano, że nie został przywołany jakikolwiek przepis sprzeciwiający się wydaniu rozstrzygnięcia, jak zawnioskowane przez skarżącego. W ocenie skarżącego nie dokonanie zmiany decyzji z dnia 18.02.2008r. naruszyło słuszny interes strony i interes społeczny. Pierwszy z nich polega na konieczności zwolnienia się przez skarżącego z wysokich i nieproporcjonalnych opłat, drugi natomiast polega na usunięciu sytuacji, która stanowi obrazę dla istniejącego porządku pranego. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 75 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie zawnioskowanego przez stronę dowodu z opinii biegłego geodety. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaś w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę, uchyla ją bądź stwierdza jej nieważność, ewentualnie niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 tejże ustawy podlega oddaleniu. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż w sprawie tej występowała powaga rzeczy osądzonej (res iudicata). Aby można było uznać, że zachodzi res iudicata musi istnieć tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejnymi decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość taka zachodzi wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 764). W wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 1998r., IV S.A. 1061/96 (Lex nr 45166) stwierdzono: "Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów." Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać na podstawowe fakty: 1) wnioskiem z 28.11.2008r. skarżący wniósł o zmianę ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 18.02.2008 r. nr [...], w trybie art. 155 kpa; 2) decyzją z 23.12.2008r, nr [...] organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 28.11.2008r., w oparciu m. in. o art. 155 k.p.a. i przepisy materialne ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, orzekł o odmowie zmiany ostatecznej decyzji z dnia 18.02.2008r.; 3) pismem z dnia 13.01.2008r. skarżący odwołał się od w/w decyzji; 4) ostateczną decyzją z dnia 20.04.2009r., nr [...], organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję z dnia 23.12.2008r. w mocy; wnioskiem z 17.04.2009r. skarżący ponownie wniósł o zmianę ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 18.02.2008 r. nr [...], w trybie art. 155 kpa; decyzją z 28.05.2009r., nr [...] organ l instancji, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 17.04.2098r., w oparciu m. in. o art. 155 k.p.a. i przepisy materialne ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, orzekł o odmowie zmiany ostatecznej decyzji z dnia 18.02.2008r.; 7) pismem z dnia 16.06.2009 r. skarżący odwołał się od w/w decyzji; 8) ostateczną decyzją z dnia 4.11.2009r, nr [...], organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję z dnia 28.05.2009r. w mocy. Należy zauważyć, iż decyzja ostateczna, jaką jest w przedmiotowej sprawie decyzja organu II instancji z 20.04.2009r., nr [...] korzysta z przymiotu trwałości, zgodne z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą ogólną trwałości decyzji ostatecznych. Stosownie do tej zasady decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Decyzje takie wyjątkowo mogą być wzruszane, ale tylko w przypadkach ściśle określonych w przepisach k.p.a., tzn. w ramach któregoś z rodzajów trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, tj.: - przez uchylenie (zmianę) decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia (zmiany) decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadą niekwalifikowaną (art. 154, art. 155 i art. 161 k.p.a.), * przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2). Uchylając decyzję organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), * przez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organy naruszyły art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym decyzję wydano w sprawie, która została już rozstrzygnięta inną wcześniejszą decyzją ostateczną, bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego tejże wcześniejszej decyzji ostatecznej. W konsekwencji kolejna decyzja w tej samej sprawie jest obarczona wadą kwalifikowaną, skutkującą stwierdzeniem nieważności późniejszej decyzji. W niniejszej sprawie ostateczna decyzja SKO w [...] z dnia 4.11.2009r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 28.05.2009r., nr [...] została wydana bez wcześniejszego uchylenia decyzji ostatecznej wydanej w tej sprawie przez SKO w [...] w dniu 20.04.2009r., nr [...]. A zatem zarówno w/w decyzja organu l instancji, jak i zaskarżona do Sądu decyzja organu odwoławczego z 4.11.2009r., nr [...], są obarczone wadą nieważności statuowaną przez art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Niewątpliwie pomiędzy sprawą zakończoną ostateczną decyzja SKO w [...] z dnia 20.04.2009r., nr [...] a zaskarżoną do Sądu decyzją SKO w [...] z dnia 4.11.2009r., nr [...] zachodzi tożsamość. W obu sprawach zachodzi tożsamość podmiotowa (zarówno jeżeli chodzi o strony postępowania, organy administracji państwowej, jak nawet i pełnomocnika strony), tożsamość stanu prawnego (art.155 oraz ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które w tym czasie nie podlegały jakimkolwiek zmianom) w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tożsamość przedmiotu (w obu sprawach żądanie zmiany decyzji Starosty [...] z dnia 18.02.2008 r. nr [...], które nadto oparte zostało na tych samych przesłankach, wywodach i wnioskach wskazanych w pismach z 28.11.2008r. oraz z 17.04.2009r., a nawet tekst obu wniosków w części się pokrywa). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia 28.05.2009 r., nr [...]. Za organem odwoławczym wskazać należy stronie skarżącej na treść art. 12 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdzie przewidziano możliwość zmiany pierwotnej decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej lub leśnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.