II SA/Kr 2003/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska ( spr.) Sędziowie WSA Aldona Gąsecka - Duda AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. W. kwotę 10 zł. ( dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].05.2002r , wydaną na podstawie art.104 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst - Dz.U.z 2000r. Nr 98, poz. 1071) oraz art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 3 , art. 42, art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o gospodarowaniu przestrzennym - jednolity tekst - Dz.U. Nr 15, poz. 139 z dnia 22 stycznia 1999r z późniejszymi zmianami , po rozpatrzeniu wniosku E. i R. K., Prezydent Miasta Ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu handlowo-usługowego z częścią mieszkalną o zadaszenie oraz budowie dojścia z kostki brukowej na działce przy ul. [...] Nr [...] w [...] (nr geod. działki [...],[...],[...], v), określone w załączniku tekstowym Nr [...] i graficznym Nr [...], które stanowią integralne części niniejszej decyzji. Ustalił okres ważności decyzji do dnia [...].05.2004r. W uzasadnieniu decyzji podał , że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Skarżysko-Kamienna zatwierdzonym Uchwałą Nr 44/90 Rady Miasta Skarżysko-Kamienna z dnia 21.12.1990r (ogł. W Dz. Urz. Woj. Kieleckiego Nr 1, poz.3 z 10.01.1991 r) oraz oceną aktualności w/w planu zatwierdzonego Uchwałą Nr 30/94 Rady Miasta Skarżysko-Kam. z dnia 28.11.1994r ( ogł. W Dz.Urz.Woj. Kieleckiego Nr 12 póz. 139 z 15.12.1994r), teren na którym projektowana jest przedmiotowa inwestycja oznaczony jest symbolem EE.1MW , dla którego ustalenia brzmią: "Teren ograniczony ulicami Krasińskiego, Piłsudskiego, AL Niepodległości, Zrealizowana strukturalna jednostka mieszkaniowa budownictwa wielorodzinnego z pełnym zakresem usług podstawowych. Zabudowa wielorodzinna V i XI kondygnacji..." Projektowana inwestycja polegająca na budowie zadaszenia oraz dojścia z kostki brukowej, dotyczy istniejącego pawilonu handlowo-usługowego z częścią mieszkalną. Realizacja wymienionej inwestycji ma na celu poprawić warunki użytkowe istniejącego już obiektu, jest ściśle z nim związana. Nie zmieni również jego dotychczasowej funkcji ani przeznaczenia. Ustalenia planu ogólnego dopuszczają realizację na przedmiotowym terenie budownictwa wielorodzinnego z pełnym zakresem usług podstawowych, a planowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje obiekt o takim zakresie. W związku z powyższym stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na rozbudowie pawilonu handlowo-usługowego z częścią mieszkalną o zadaszenie oraz budowie dojścia z kostki brukowej na działce przy ul. [...] Nr [...] w Skarżysku-Kamiennej (nr geod. Działki [...]) jest zgodne z ustaleniami w/w planu. Ustosunkowując się do zastrzeżeń zgłoszonych przez A. W., który zarzucał, że inwestycja w zasadniczy sposób utrudni komunikację pieszych i stanie się elementem niebezpiecznym na ich drodze , stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a jedynie stwierdza zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu. Decyzja ta nie upoważnia inwestora do podjęcia realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Inwestor na etapie pozwolenia na budowę winien przedłożyć projekt budowlany uwzględniający szczegółowe usytuowanie przedmiotowej inwestycji. Ponadto inwestycja musi być zaprojektowana i zrealizowana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości zabudowy i korzystania z działek sąsiednich. Inwestycję należy zaprojektować w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Przedmiotowa budowa ma na celu poprawić warunki funkcjonalne obiektu i najbliższego otoczenia. Wyjaśnił również , że na etapie rozstrzygania przedmiotowej decyzji nie jest wymagana opinia ani zgoda właścicieli działek sąsiednich. W załączniku Nr [...] decyzji podano : Warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Skarżysko-Kamienna. Zgodnie z w/w planem teren, , na którym projektowana jest przedmiotowa inwestycja oznaczony jest symbolem IE.1MW i przeznaczony jest pod cyt: "Teren ograniczony ulicami Krasińskiego, Piłsudskiego, AL Niepodległości. Zrealizowana strukturalna jednostka mieszkaniowa budownictwa wielorodzinnego z pełnym zakresem usług podstawowych. Zabudowa wielorodzinna V i XI kondygnacji..." Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych. Inwestycję należy zaprojektować i zrealizować zgodnie z obowiązującymi przepisami, Polskimi Normami i zasadami wiedzy technicznej, a w szczególności zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r - w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (jednolity tekst - Dz.U.Nr 15, poz. 140 z 1999r z późniejszymi zmianami). Warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich i ochrony środowiska. Inwestycję należy zaprojektować w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a w szczególności wynikających z art. 5 ust.2 Prawa budowlanego tj.: 1. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej, 2. Ochronę przed pozbawieniem: A/ możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, B/ dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, 3. Ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie 4. Ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Projektowana inwestycja nie może zakłócać stosunków wodnych na działkach sąsiednich. Warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Z uwagi na istniejące zainwestowanie na działce nie jest wymagane ustalenie warunków w zakresie infrastruktury technicznej. W zakresie komunikacji - budowę dojścia należy uzgodnić z właścicielem terenu. W odwołaniu od tej decyzji A. W. zarzucił, że sankcjonuje ona samowolę budowlaną inwestora, że projektowana inwestycja zakłóci ciąg komunikacyjny dla pieszych udających się do jego pawilonu i narusza zasadę dostępu do drogi publiczne). Decyzją z dnia 12 lipca 2002r znak: [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powtórzył ustalenia dokonane przez organ I instancji i stwierdził, że brak jest podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Wyjaśni również , że zarzuty podniesione w odwołaniu nie mają znaczenia dla rozparzenia sprawy, gdyż kwestie podnoszone przez A. W. nie są badane na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję A. W. powtórzył zarzuty odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdziło , że fakt popełnienia samowoli budowlanej przez inwestorów nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W myśl art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym /wiązanym granicami skargi / art.134 ustawy/. W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy , że kwestionowana decyzja nie jest zgodna z prawem. Zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalanie zasad ich zagospodarowania określa ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu. przestrzennym /Dz.U. z 1999 r Nr 15 poz. 139 - tekst jedn. z późn. zm./. Zgodnie z przepisami art. 39 i 40 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca w szczególności na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy cyt. wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a związanie ustaleniami planu jest bezwzględne, gdyż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z tymi ustaleniami (art. 33 i 46a ustawy). W myśl art.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Każdy ma też prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Interes prawny w tym przypadku wynikać musi jednak z konkretnego przepisu prawa materialnego. Te bowiem reguły są jedynie źródłem uprawnień. Interes prawny odróżnić należy od interesu faktycznego. Ten ostatni występuje w sytuacji, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem zagospodarowania terenu, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego - poprzedzający postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę. W każdym z tych odrębnych postępowań ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek badania różnych istotnych dla każdego z nich zagadnień merytorycznych. Nie do przyjęcia byłby pogląd, iż w obu tych postępowaniach zachodziłaby konieczność badania tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Tym samym na etapie podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu /uchodzi potrzeba uwzględniania art. 43 powołanej ustawy (por. także wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., IV SA 2325/96). Jak przyjmuje się w piśmiennictwie prawniczym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach, statuując pozycję wnioskodawcy w szeroko pojętym procesie inwestycyjnym. W decyzji, o której mowa, winny się znaleźć ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich jeżeli zamierzenie inwestora (zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego) może wpływać na ich naruszenie. Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, że orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, którego rzeczą jest zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) ocena, czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego. Wobec powyższego zarzuty skarżącego uznać należy za niezasadne. Jednakże, skoro Sąd, jak wskazano wyżej, nie jest związany zarzutami skargi, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne z innego powodu. Stosownie do treści art.41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać m.in. określenie: granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu oraz funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym zauważyć należy , że wniosek z dnia [...].08.2001r dotyczący rozbudowy pawilonu handlowo-usługowego o wiatrołap oraz dojścia z kostki od ul. v podpisany został przez E. i R. K. We wniosku nie wskazano działek, na których zaplanowano przedmiotową inwestycję. Z kolei pismo z dnia [...].04.2002r zatytułowane "Wyjaśnienie", będące w istocie zmianą wniosku, podpisane zostało jedynie przez R. K. W piśmie tym sprecyzowano, że inwestycja będzie polegać na wykonaniu zadaszenia. W tej części wniosek nie odpowiada przedstawionym wyżej wymogom wynikających z przepisu art.41 ustawy. W drugiej części wniosku podano , że dojście do pawilonu jest planowane na działce nr [...] i [...]. Tymczasem w decyzji określono , że inwestycja obejmuje działki nr [...],[...],[...] i [...]. Oznacza to , że treścią decyzji objęto większy teren ( o działkę [...] i [...]) niż wskazany we wniosku, co stanowi o naruszeniu przepisu art.41 ustawy. Stosownie do treści art.145 § 1 pkt a ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też , na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.