II SA/Kr 2004/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie AWSA Dorota Dąbek (spr) WSA Halina Jakubiec Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2005 r sprawy ze skargi M. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 9 lipca 2003 r Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II orzeka , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane III zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej kwotę [...] ( [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu [...] 2003r. nastąpiło wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej M. G. Wyznaczony został 14-dniowy termin zgłoszenia wniosków przez strony. Pismem z dnia [...] 2003 r. M. W. wskazała, że wszczęcie postępowania nastąpiło bez zachowania wszystkich wymogów określonych przez ustawę. Krytycznie oceniła sposób ustalenia choroby zawodowej przez lekarza zarzucając, że nie uwzględniono okresu narażenia zawodowego, wyników przeprowadzonych pomiarów czynników szkodliwych, które mogły spowodować wystąpienie choroby zawodowej, trwałości szkody na zdrowiu. Podniosła też, że zakwalifikowania do chorób zawodowych może dokonać lekarz legitymujący się stosowną specjalizacją. Również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny powinien prawidłowo przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w tym - dokonać oceny otrzymanego orzeczenia lekarskiego. Tymczasem jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie choroby zawodowej M.G.Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna dokonała w dniu [...] 2003 r. pomiaru poziomu stężenia tlenku węgla przy włączonej termie. Obliczono, że w żadnym miejscu nie było większe niż 4,6 mg/m3 przy dopuszczalnym stężeniu 30 mg/m3 czyli 6-krotnie większym. Decyzją z dnia [...] 2003r.nr [...] organ I instancji tj. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art.104 K.p.a. oraz art.4 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. 1998, nr 90, poz.575 ze zm.) stwierdził chorobę zawodową w postaci "ostrego zatrucia tlenkiem węgla lekkiego stopnia", zaliczając ją do grupy chorób wymienionych pod pozycją "1" wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. nr 132, poz.1115). Przesłanką takiego rozstrzygnięcia było orzeczenie lekarskie stwierdzające ostre zatrucie tlenkiem węgla lekkiego stopnia, wydane przez Wojewódzki Szpital Specjalistyczny Oddział Toksykologii z dnia [...] 2003r., w którym stwierdzono ostre zatrucie tlenkiem węgla lekkiego stopnia. W uzasadnieniu decyzji wskazano także, że zatrucie nastąpiło w trakcie wykonywania czynności służbowych, potwierdzone zostało wynikami badań toksykologicznych lekarskich. Wskazano również, że na podstawie opinii kominiarskiej ustalono, iż urządzenie wentylacyjne działało wadliwie co spowodowało cofanie spalin na pomieszczenie zaplecza z termą gazową (solarium) i mogło być przyczyną chwilowego ponadnormatywnego stężenia tlenku węgla w środowisku pracy. Odwołanie M.W. na decyzję organu I instancji zawiera obszerny katalog zarzutów, a w szczególności - nie ustosunkowanie się do argumentów strony podniesionych przed wydaniem decyzji w I instancji, brak krytycznej oceny orzeczenia lekarskiego o uznaniu choroby zawodowej M.G. nieuwzględnienie pomiarów przeprowadzonych przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej i Wydziału Chemii którzy nie stwierdzili przekroczenia dopuszczalnych stężeń tlenku węgla. Opinii kominiarskiej przypisano treści, jakich w ogóle tam nie było, tj. w decyzji mówi się o cofaniu spalin, a kominiarz nic takiego nie napisał. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w zaskarżonej decyzji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podstawą prawną był art.138 § 1 pkt 1 K.p.a., art.5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. 1998, nr 90, poz.575 ze zm.), § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. nr 132, poz.1115). Za udowodniony uznano fakt zatrucia tlenkiem węgla, albowiem taka była diagnoza lekarska po przewiezieniu M. G. w dniu [...] 2003 r. do Szpitala. Połączenie tej diagnozy z czasem pojawienia się problemów zdrowotnych wskazuje, że przyczyną była sytuacja w zakładzie fryzjerskim M. W. W uzasadnieniu stwierdzono, iż "zespół powypadkowy ustalił, że zatrucie tlenkiem węgla, jakiemu uległa M.G. miało charakter wypadku przy pracy, co nie zmienia faktu, że zdarzenie to spełnia również wymogi uznania go za chorobę zawodową i za taką zostało uznane." Podkreślono również, że orzeczenie lekarskie wydane zostało przez uprawnionego lekarza. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżącej M.W. zarzucił decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego naruszenie prawa. Podniósł, że organy administracyjne z faktu zatrucia w czasie pracy wyciągnęły wniosek, iż czynnik chorobotwórczy był w środowisku pracy. Tymczasem fakt ten nie został potwierdzony ani w pomiarach stacji sanitarno-epidemiologicznej, ani w pomiarach wykonanych przez pracowników Uniwersytetu Orzeczono zatem chorobę zawodową bez badania narażenia na działanie czynników szkodliwych, a wymaga tego § 2 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych. Zarzucił również, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest należycie sporządzone, albowiem nie ustosunkowało się do wszystkich ekspertyz i pomiarów zgromadzonych w sprawie. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że zaskarżona decyzja oparta jest na bezspornych ustaleniach faktycznych: stanie zdrowia M. G. podobnych objawach u innych pracownic, wystąpieniu objawów w jednym czasie w miejscu pracy, rozpoznaniu zatrucia tlenkiem węgla przez lekarzy wezwanych do miejsca zdarzenia. Wskazano też, że § 2 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych zezwala na orzekanie w sprawie choroby zawodowej nie tylko w razie bezspornego ustalenia przyczyn, ale również gdy konkluzje są wysoce prawdopodobne. Organ administracyjny przyznaje, że żadne pomiary nie zostały przeprowadzone w dniu wypadku, ale zarazem kominiarz odnotował wady wentylacji. Dokonane rozpoznanie dolegliwości M.G. pozwoliły na zakwalifikowanie ich do symptomów choroby zawodowej objętej wykazem tych chorób. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2003r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo, podjęte bowiem zostały z naruszeniem zasad procedury administracyjnej, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści §2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), za choroby zawodowe uważa się "choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy czyli tzw. narażeniem zawodowym. Zgodnie z treścią § 8 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, podstawą wydania przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w orzeczeniu lekarskim wydanym przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i ocena narażenia zawodowego pracownika. Z treści zaś §6 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach wynika, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Opierając się na orzeczeniu lekarskim, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro rozpoznano w nim chorobę zawodową, również inspektor sanitarny nie mógł wydać odmiennej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Jeżeli organ administracyjny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, zobowiązany jest, zgodnie z treścią §8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, do uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez wezwanie biegłych lekarzy, którzy wydali orzeczenie lekarskie do uzupełnienia orzeczenia lub wystąpienie do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację, bądź też poprzez podjęcie innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego. Co więcej: obowiązujące przepisy wprowadzając w cytowanym powyżej §6 Rozporządzenia wymóg oparcia przedmiotowej opinii lekarskiej m.in. na wynikach oceny narażenia zawodowego nakładają dodatkowo na lekarza obowiązek wystąpienia do właściwych podmiotów o uzupełnienie informacji zawartych w dokumentacji którą dysponuje, jeżeli zakres informacji w niej zawarty jest niewystarczający do wydania orzeczenia (§6 ust. 2). Tymczasem wydana w niniejszej sprawie opinia lekarskie, na której obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełnia wskazanych powyżej wymogów, w szczególności zaś nie zawiera się na pełnych i niespornych ustaleniach dotyczących oceny narażenia zawodowego, jak również nie zawiera pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów wydanego rozstrzygnięcia, nie uzasadniono bowiem poglądu o rozpoznaniu choroby zawodowej w sposób nie budzący wątpliwości. Organy administracyjne zachowały się absolutnie biernie w stosunku do tego orzeczenia lekarskiego, które jako dowód w sprawie podlegało ocenie organu administracyjnego wydającego decyzję. To organ bowiem ponosi odpowiedzialność za załatwienie sprawy i ma obowiązek ocenić otrzymane orzeczenie lekarskie. Żaden z organów administracyjnych nie zażądał jednakże od lekarza uzupełnienia orzeczenia, tak aby należycie wyjaśnione zostały przesłanki uznania przez lekarza, że M. G. narażona była na działanie czynników szkodliwych przez 3,5 godziny, skoro sama zainteresowana oświadczyła do protokołu (k. 2), że trwało to ok. 1,5 godziny. Nie wyjaśniono również przyczyn wskazania w orzeczeniu istnienia narażenia na dymy które rodzi wątpliwości, albowiem nigdzie w aktach sprawy nie ma wzmianki o jakichkolwiek dymach. Nie zażądano też wyjaśnienia, dlaczego lekarz przyjął, że przedmiotem ustalenia jest choroba zawodowa, a nie wypadek przy pracy. Wręcz przeciwnie, organ II instancji bez żadnego wyjaśnienia, bez odwołania się do materiału dowodowego stwierdził, że wypadek przy pracy, jakiemu uległa M.G. wystarcza do ustalenia u niej choroby zawodowej. Wbrew wieloletniej, dobrze utrwalonej i niekwestionowanej praktyce w zakresie orzekania o chorobach zawodowych, w stosunku do M. G. wydano decyzje bez najmniejszej nawet próby sprawdzenia, czy na skutek wypadku przy pracy wystąpił u niej uszczerbek na zdrowiu. Z braku jakiegokolwiek materiału dowodowego w tym zakresie Sąd nie może wypowiedzieć się na temat ewentualnej choroby zawodowej M.G., a jedynie odnotowuje, że sprawa ta w najmniejszym stopniu nie została przez organy administracyjne wyjaśniona, wbrew dyrektywie art.7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Utrzymana w mocy decyzja organu I instancji powołuje się na opinię kominiarza, przypisując jej stwierdzenie, że: "urządzenia wentylacji działały wadliwie z powodu doszczelnienia pomieszczenia co powodowało cofanie spalin na pomieszczenie zaplecza z termą gazową (solarium) i mogło być przyczyną chwilowego ponadnormatywnego stężenia tlenku węgla w środowisku pracy." Tymczasem skarżąca M. W.trafnie zwróciła uwagę już w odwołaniu, że kominiarz w ogóle nie wspomniał o spalinach, używając skrótu w formularzu "Urządzenie(a) wentylacji działa(ją) wadliwie z przyczyn doszczelnienia pomieszczenia - cofanie na pomieszczenie zaplecza z termą gazową". Żaden z organów administracyjnych nie zażądał uzupełniającego wyjaśnienia, jakie gazy mogły się cofać i to po zażądaniu przez zainteresowaną M. W. wyjaśnienia czy jest możliwość występowania w wentylacji spalin. Zasadniczą wadą wydanych decyzji jest brak ustosunkowania się do całego materiału dowodowego. W szczególności pominięto pomiary dokonane przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, gdzie ustalono, że w dniu [...] 2003 r. poziom stężenia tlenku węgla przy włączonej terminie wynosiło maksymalnie 4,6 mg/m3 przy dopuszczalnym stężeniu 30 mg/m3 czyli 6-krotnie większym. Należy zatem stwierdzić, że organ administracyjny nie wypełnił obowiązków określonych w cytowanym powyżej § 8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, przez co decyzje organów obu instancji zapadły na podstawie niepełnego materiału dowodowego, bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Mając na uwadze powyżej wskazane braki materiału dowodowego i słabe powiązanie decyzji z faktami ustalonymi, uznać należy, że przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 §2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty składają się: wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie [...] zł, koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie [...] zł oraz zwrot wpisu w kwocie [...] zł. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.