II SA/Kr 202/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr) Sędziowie WSA Piotr Głowacki AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi P.K. i A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. [ ] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala II SA/Kr 202/06 UZASADNIENIE Na wniosek A.K. i P.K. zam. w K. , przy ul...... w dniu ........2003 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji p.n. "[.....]" w miejsce istniejącego straganu na działce nr...... obr. ...., przy ul. .... w K. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [....] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji. W uzasadnieniu Prezydent napisał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego wymaga przeprowadzenia postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z art. 61 ust. l tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia szeregu warunków. Badając te warunki w toku postępowania, na podstawie § 3 ust. l Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164 póz. 1588) przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną obszaru wyznaczonego wokół terenu planowanej inwestycji. Wyznaczając obszar analizowany uwzględniono fakt, iż teren inwestycji stanowi jedynie niewielką część działki nr ......, wchodzącej w skład pasa drogowego ulicy K. Celem analizy było ustalenie, czy objęte wnioskiem zamierzenie, polegające na budowie kiosku handlowego wybudowaniu w miejsce przenośnego straganu, kiosku handlowego o wysokości ok. 4 m, szerokości elewacji frontowej ok. 3 m zgodne jest z warunkami określonymi w art. 61 ust. l pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie przeprowadzonej analizy, stwierdzono, że zabudowa zlokalizowana w obszarze analizowanym wzdłuż ulic ........to przede wszystkim zabudowa wielorodzinna z wbudowanymi usługami uzupełniającymi (handel, rzemiosło), a także zabudowa usługowa w obiektach wolnostojących, wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Występująca w obszarze analizowanym zabudowa formą architektoniczną i swoimi gabarytami znacznie odbiega od planowanej kubatury kiosku handlowego, w szczególności w zakresie wysokości obiektu, szerokości elewacji i wskaźnika powierzchni zabudowy. Budynki występujące wzdłuż ulicy ..... mają kształt horyzontalnych prostopadłościanów, średnio-wysokich i wysokich, o szerokościach elewacji frontowych kształtujących siew przedziale od 13 do około 70 metrów, oddzielonych m.in. przestrzeniami skwerów i bram. Budynki te kształtują jednoznacznie linię zabudowy, tworząc wyraźne pierzeje ulic. W obszarze tym występują dwa kioski handlowe, zlokalizowane na działce nr ......, które wprawdzie odbiegają gabarytem od dominującej zabudowy, lecz usytuowane zostały w opisanej wyżej linii zabudowy a ich forma architektoniczna nie stanowi zakłócenia ukształtowanej urbanistycznie przestrzeni obszaru analizowanego. W obszarze analizowanym znajdują się również inne kioski handlowe, jednakże nie zostały one ujęte na mapach ewidencyjnych przyjętych do zasobu, w związku z czym potraktowane je jako obiekty tymczasowe w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Kioski te zostały zlokalizowane w sposób nieuporządkowany, często na skwerach i zieleńcach, rozbijając i szpecąc spójny układ kompozycyjny wnętrza urbanistycznego skrzyżowania ulicy .......... Jednolitość pierzejowego układu urbanistycznego wnętrza ulic ...........podkreśla czytelność gzymsów i okapów zlokalizowanych średnio na wysokości około 20 metrów, a także dość jednolity ukształtowanie geometrii dachów. Zabudowa w obszarze analizowanym posiada przeważnie dachy płaskie lub dwuspadowe o niewielkim nachyleniu połaci - od około 10° do 25°. Istniejące w obszarze analizowany kioski o charakterze tymczasowym odbiegają od tak ukształtowanej zabudowy i mają dachy dwuspadowe, czterospadowe, a także wielopołaciowe, a także odcinkowe. Poza wskazanymi wyżej kioskami, budynki w obszarze analizowanym posiadają od 2 do 15 kondygnacji, o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych od około 6 metrów do około 48 metrów. Odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (terenu) ustalono, iż wskaźnik ten w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie około 50 % (przy minimalnej powierzchni zabudowy) do około 90%, przy czym przeważają działki o wskaźniku zabudowy ok. 80%. Utrzymanie średniego wskaźnika zabudowy występującego w obszarze analizowanym sprzyja zachowaniu wystarczającego w śródmiejskiej części miasta terenu biologicznie czynnego. W tym celu konieczne jest jednakże zachowanie istniejących zieleńców, zwłaszcza urządzonych w pasie drogowym, stanowiących izolację zabudowy mieszkalno - usługowej od pasa ruchu samochodowego i tramwajowego. Po przeprowadzonej analizie ustalono, iż cechami, które powinny być zachowane przy ustalaniu warunków nowej zabudowy w obszarze analizowanym są, między innymi: konieczność kontynuacji gabarytów i formy budynków przeważających w obszarze analizowanym (średnio-wysokich i wysokich), konieczność utrzymania linii zabudowy ulicy......., konieczność utrzymania wskaźnika zabudowy na średnim poziomie, co sprzyjałoby zapewnieniu wystarczającej powierzchni terenu biologicznie czynnego w śródmiejskiej części miasta, utrzymanie szerokości elewacji frontowej oraz wysokości nowej zabudowy w nawiązaniu do zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie, nie zaś w oparciu o średni wskaźnik w obszarze analizowanym. Obiekty uzupełniające istniejącą zabudowę, do których można zaliczyć planowany kiosk, nie mogą stanowić dominanty przestrzennej względem nowej zabudowy, w szczególności poprzez ich lokalizację przed linią zabudowy. Do istniejącej zabudowy powinna zostać również dostosowana forma architektoniczna nowych obiektów. Stwierdzono, że brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które stanowiłyby kontynuację cech zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Teren objęty wnioskiem znajduje się bowiem poza ukształtowaną linią zabudowy, gabaryty, forma architektoniczna, powierzchnia zabudowy planowanego kiosku odbiega od parametrów zabudowy, której cechy powinny być kontynuowane. A zatem wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z warunkiem określonym w art. 61 ust l pkt l oraz art. l ust. 2 pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania zbadano, że teren planowanej inwestycji, ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, zaś działka nr ....obr.... stanowi grunt wyłączony z produkcji rolnej. Nie maj ą zatem zastosowania przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121 póz. 1266 z późn. zm.). Spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. l pkt 2-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, wobec stwierdzenia niezgodności inwestycji z warunkiem określonym w art. 61 ust. l pkt l powoływanej ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji P.K. i A.K. napisali, że decyzja została oparta na błędnej interpretacji art. 61 ust. l pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wniosek dotyczy w istocie rozbudowy istniejącego kiosku w miejscu przylegającego do niego straganu. W efekcie realizacji tej dobudowy nastąpi uporządkowanie obecnego zagospodarowania przestrzennego. Zarzucanie niewłaściwych gabarytów, formy itp. nie jest istotnym problemem, bo to może inwestor zmienić. W decyzji zarzuca się również kontrast wielkości budowy kiosku, z sąsiednią budową, a przecież wszystkie kioski są małe i stoją wzdłuż linii zabudowy dużych bloków mieszkalnych bądź naprzeciw. Odwołujący się zaznaczyli, że stragan stoi około 5 lat i nikt z tego powodu nie wnosił zażaleń. Trasa na skwerach jest przy przystanku i tak jest wydeptana, zresztą zieleni się tylko kilka miesięcy. P. A. K. zobowiązują się uporządkować teren. Nowa estetyczna forma kiosku bardzo poprawi wizerunek terenu. W kwestii zagęszczenia terenu odwołujący się podnieśli, że w ......2003 r. nie było dobudówki do wiaty przystanku .... w rodzaju kiosku "[....]" w tym ciągu ulicy ......był tylko ich kiosk ze straganem, który chcieli zamienić na estetyczny, nową małą architekturą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [....] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium napisało, że w ocenianej sprawie istotne znaczenie ma przepis art. 61 ust. l ustawy, który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków. Wokół wskazanego we wniosku terenu inwestycji został wyznaczony obszar, na którym została przeprowadzona bardzo szczegółowa analiza funkcji oraz cech zabudowy i jego zagospodarowania w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Na podstawie wyników analizy, wzbogaconych dodatkowo dokumentacją fotograficzną stwierdzono, że realizacja planowanego kiosku nie zapewni kontynuacji cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym w szczególności gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oznacza to zatem, iż kiosk nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. l ustawy. Tym samym brak podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W tym względzie Kolegium podziela stanowisko organu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej przez panów P.K. i A.K. inwestycji. Odnosząc się do zarzutów wysuniętych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że przedłużenie postępowania było spowodowane koniecznością ustalenia wszystkich stron postępowania i ich aktualnych adresów. Przyznać trzeba, że w wielu przypadkach P.k. i A.K. dokonali ustaleń w tym zakresie i przekazali aktualne dane dotyczące podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Problemy z ustaleniem stron i zapewnieniem im czynnego udziału w prowadzonej sprawie zostały rozwiązane w wyniku wyjaśnień Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul........, na podstawie których organ pierwszej instancji uznał, że wszyscy właściciele mieszkań w tym budynku są reprezentowani przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej. Z kolei zmienione przepisy ustawy wprowadziły nowe zasady prowadzenia postępowania, w tym szczególnie uzyskania uzgodnień koniecznych do wydania decyzji. Stąd też organ prowadzący postępowanie wielokrotnie występował do Zarządu Dróg i Komunikacji w K. o wydanie uzgodnienia. Kolegium przyznaje, że okoliczności te spowodowały przedłużenie przedmiotowego postępowania. Tym niemniej uzyskane opinie i uzgodnienia nie dają podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji nie spełniającej wymogów zawartych w art. 61 ust. l ustawy. Na w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. P.K. i A.K. skierowali w dniu ..... stycznia 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o "ponowne rozpatrzenie sprawy" i o "dopuszczenie do budowy zamierzenia inwestycyjnego". W uzasadnieniu skargi powtórzyli oni w znacznej części swoja argumentację z poprzedniego odwołania. Przedstawili też oni przebieg postępowania administracyjnego w sprawie, kwestionując jego nadmierną długość i zawiłość. Skarżący podnoszą również swoją trudną sytuację materialną i tłumaczą, że prowadzenie stoiska jest dla nich źródłem utrzymania. Napisali oni, że skarga dotyczy ogromnego poczucia krzywdy z powodu celowego przedłużania sprawy nieprzestrzegania terminów, poczucia bezkarności za swoje działania ze strony Wydziału Architektury i Urbanistyki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Napisano tu, że przedmiotem wniosku panów P.K. i A.K. rozstrzygające jest stwierdzenie wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji Kolegium podkreślono, że w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru wyznaczonego wokół wskazanego terenu inwestycji stwierdzono brak przesłanek do wydania decyzji, gdyż planowana budowa kiosku nie zapewnia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Niezasadne jest powoływanie się skarżących na istniejący kiosk, usytuowany w sąsiedztwie miejsca, będącego przedmiotem ich wniosku. Kiosk ten jest bowiem częścią wiaty przystankowej MPK, nie jest zatem obiektem mogącym stanowić bazę dla ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja została oparta o regulację art. 61 ust. l cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który enumeratywnie wymienia warunki, które muszą zostać łącznie spełnione, aby było możliwe wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności warunkiem takim jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1). Zarówno organ I instancji, jak i w ślad zanim Samorządowe Kolegium odwoławcze bardzo starannie zbadały poszczególne elementy stanu faktycznego, jakie wyznacza cyt. przepis. W uzasadnieniu decyzji punkt po punkcie rozważono te kwestie i ustalono na podstawie analizy urbanistyczno - architektonicznej, że żadna z działek sąsiednich wobec planowanego obiektu nie spełnia wymagań, o jakich mowa w art. 61 ust. l pkt l ustawy. Przy ul. .... znajduje się bowiem zabudowa o całkowicie innym charakterze, posiadająca odmienne parametry i cechy, a także odmienne gabaryty i formę architektoniczną. Fakt, że obok stoi wiata przystankowa i połączony z nią kiosk, nie zmieniaj ą poprawności takiego ustalenia. Nie ma tu znaczenia okoliczność, że planowany obiekt ma zastąpić dotychczasowy stragan, ani to, że inwestor obiecuje utrzymywać teren w stałym porządku. W opisanej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, toteż oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270).