II SA/Kr 2020/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2007 r. sprawy ze skargi I.K., Z.K., L.I. i W.I. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 14 lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej I.K. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] z dnia [...].03.2003r. znak [...], na podstawie art. 81 c ust. 2, 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 123 k.p.a. - zobowiązano M.M. i Z.M. do przedłożenia dokumentów w postaci: sporządzonej przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia budowlane ekspertyzy budowlanej dotyczącej przebudowy istniejącego prowizorycznego dachu w taki sposób, aby nie powodował zakłóceń ciągów kominów w sąsiednich budynkach przy ul. L. "1" i L. "2", które zostały stwierdzone w protokole z okresowej kontroli przez mistrza kominiarskiego J.W. w opinii nr [...] i nr [...] z 14.03.2002r. - w terminie do dnia 15 maja 2003 roku, a także ekspertyzy konstrukcyjno-budowlanej dotyczącej istniejącego budynku wraz z rozwiązaniami projektowymi doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do zgodności z prawem i dokończenia przedmiotowej budowy - do dnia 15.06.2003r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano na prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie administracyjne w sprawie realizacji budynku mieszkalnego przy ul. L. "3", w zabudowie bliźniaczej z sąsiednimi budynkami przy ul. L. "1" i L. "2" w K. dla doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Obecnie przedmiotowy budynek jest w stanie surowym w części przyziemia, piętra i klatki schodowej, z wykończoną w całości częścią parterową, przykryty dachem prowizorycznym. Stosownie do przedłożonych opinii kominiarskich mistrza kominiarskiego J.W. z dnia 14.03.2002r nr [...] i [...] dotyczących kontroli przewodów kominowych w budynkach nr "1" i nr "2" przy ul. L., występują nieprawidłowości funkcjonowania tych przewodów z powodu przesłony jaką stanowi prowizoryczny dach budynku nr "3" przy ul. L., zaś wymienione wyżej dokumenty są niezbędne celem dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie i wydania decyzji nakazującej usunięcie tych nieprawidłowości. Wyjaśniono ponadto, że w związku z wnioskami właścicieli sąsiednich budynków dotyczących wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części przy ul. L "3" w odrębnie rozpatrywanym postępowaniu administracyjnym w sprawie rozbiórki tego obiektu, w dniu [...].02.2003r została wydana decyzja nr [...], którą odmówiono wnioskującym nakazania rozbiórki budynku przy ul. L. "3" w K. lub jego części. Na powyższe postanowienie wnieśli w terminie zażalenie I.K., Z.K., L.I. i W.I., którzy zarzucali, że kwestia samowoli budowlanej po raz kolejny bezzasadnie została podzielona na dwie sprawy, co sugeruje rozważanie przez organ nadzoru budowlanego możliwości zalegalizowania tej samowoli, która byłaby niedopuszczalna. Skarżący wskazali, że inwestorzy nie posiadają ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz podnosili, że decyzja Nr [...], odmawiająca wydania nakazu rozbiórki została przez nich zaskarżona do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 14.07.2003r. znak [...], na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 w związku z art. 144 k.p.a., w związku z art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) - utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania i wydanego postanowienia dokonano powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowania pierwszoinstancyjne stwierdzając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Zapewnił on stronom gwarancje procesowe w zakresie udziału w każdej fazie postępowania, jak również możności wypowiedzenia się co do ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i zebranych dowodów. Organ pierwszej instancji dokonał także prawidłowej wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, a także z analizy właściwych dla jej rozstrzygnięcia przepisów wynika, że do załatwienia sprawy administracyjnej dotyczącej robót budowlanych wykonanych przy budowie budynku przy ul. L. "3" właściwy jest tryb wynikający z art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 81 c ust. 2. ustawy - Prawo budowlane "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia." Na podkreślenie zasługuje fakt, że w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane możliwe jest w razie stwierdzenia wystąpienia określonych przesłanek, z których w sposób nie budzący wątpliwości wynika iż wykonane roboty nie mogą zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem inaczej jak przez nakazanie częściowej rozbiórki (wraz z innymi czynnościami bądź bez ich nakazania) wykonanych robót budowlanych, organ pierwszej instancji po rozważeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego winien wydać decyzję o nakazaniu wykonania stosownych czynności. W uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego wyjaśniono ponadto, że nałożony w skarżonym postanowieniu termin przedłożenia żądanych dokumentów jest terminem obowiązującym bowiem wniesienie zażalenia na postanowienie nie wstrzymuje jego wykonania. Wnosząc w terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14.07.2003r. znak [...] I.K., Z.K., L.I. i W.I. zarzucali, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.11.1996r. sygn. akt II SA/Kr 1124/96 wyeliminował z obrotu prawnego decyzje obu instancji stwierdzając ich nieważność z uwagi na rażące naruszenie prawa, zaś żądanie przedłożenia przez inwestorów dokumentów świadczy o próbie legalizacji samowolnej inwestycji. Wskazywali ponadto, że tak w skardze, jak i w zażaleniu domagają się wydania nakazu rozbiórki spornej inwestycji, albowiem tylko w taki sposób możliwe jest doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W jego uzupełnieniu podawał, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy skorzystał ze swoich kompetencji, bowiem art. 81 c Prawa budowlanego stanowiący podstawę materialnoprawną kwestionowanego postanowienia upoważnia organy nadzoru budowlanego do żądania dostarczenia tego typu dokumentacji i służy do zebrania materiału dowodowego związanego ze sprawą. Ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie tego typu norm kompetencyjnych w Prawie budowlanym z uwagi na to, że istniejące uregulowania proceduralne w dziedzinie zbierania materiału dowodowego nie dają instrumentów adekwatnych do stanów faktycznych z jakimi spotykamy się w budownictwie. Z opinii kominiarskich wynikało, że istnieją wątpliwości co do prawidłowości dokonanej przebudowy dachu. Zaszła zatem konieczność zażądania ekspertyz, a więc opracowań sporządzonych przez osoby uprawnione, zawierających nie tylko ocenę istniejącego stanu rzeczy, ale także przedstawiających konkretne propozycje zmian jakie należy wykonać, aby usnąć powstałe nieprawidłowości, co pozwoli organowi na podjęcie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Istnienie wątpliwości co do robót budowlanych wykonanych w tym budynku jest stosownie do art. 81 ej wystarczającą podstawą do uruchomienia tej kompetencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy, uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany powołaną podstawą prawną oraz granicami skargi wyznaczonymi przez zakres zaskarżenia, podnoszone w niej zarzuty i zgłaszane wnioski (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie w granicach sprawy oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych, w tym do wydawania decyzji lub innych aktów rozstrzygających sprawę co do istoty, stąd nawet przy zasadności zarzutów skargi brak podstawy prawnej do orzeczenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Mając na uwadze treść opisanych wyżej orzeczeń, okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek z innych niż podawane w niej przyczyny. Zarówno zaskarżone orzeczenie jak poprzedzające jego wydanie mają formę postanowienia. Stosownie do art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie, na które służy zażalenie lub skarga do NSA, oraz które zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie, powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Z unormowania tego wynika, że organ wydający postanowienie w opisanych warunkach ma obowiązek przedstawienia argumentów i ocen prawnych, którymi kierował się dokonując subsumcji w ścisłym powiązaniu z konkretnymi okolicznościami sprawy. Mający w tym przypadku zastosowanie, z racji odesłania zawartego w art. 126 kpa, przepis art. 107 § 3 kpa stanowi, że uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodem odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie postanowienia musi winno być spójne z treścią rozstrzygnięcia danej kwestii procesowej zawartego w jego sentencji. Wydając w sprawie niniejszej postanowienie z dnia [...].03.2003r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] naruszył wyżej wskazane przepisy, bowiem powyższe orzeczenie pozbawione jest w istocie uzasadnienia faktycznego. W postanowieniu organu pierwszej instancji nie dokonano jakichkolwiek ustaleń umożliwiających stwierdzenie jakie okoliczności stanowią podstawę wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie trybu z art. 50 i 51 Prawa budowlanego w stosunku do niezakończonej budowy budynku mieszkalnego przy ul. L. "3", jaki jest jego dotychczasowy przebieg istotny z uwagi na rodzaj i podstawę prawna podejmowanych czynności oraz powody odrębnego prowadzenia co do tego samego obiektu budowlanego dwóch spraw mających za przedmiot samowolę budowlaną. Te same wadliwości cechują zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14.07.2003r. znak [...], który nie czyni w ogóle żadnych ustaleń, nie wyjaśnia też jaki zgromadzony materiał dowodowy, oraz analiza których właściwych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów wskazuje, że do załatwienia sprawy administracyjnej dotyczącej robót budowlanych wykonanych przy budowie budynku przy ul. L. "3" właściwy jest tryb wynikający z art. 50 - 51 Prawa budowlanego, chociaż na takowe się powołuje. O ile w obu postanowieniach bez bliższych, a konicznych ustaleń przyjmuje się, że 81c ust. 2, ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) stanowi podstawę prawną do nałożenia na inwestorów w sytuacjach objętych hipotezą art. 50 i 51 Prawa budowlanego obowiązku przedstawienia sporządzonej przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia budowlane ekspertyzy budowlanej dotyczącej przebudowy istniejącego prowizorycznego dachu w taki sposób, aby nie powodował zakłóceń ciągów kominów w sąsiednich budynkach przy ul. L. "1" i L. "2", a także ekspertyzy konstrukcyjno-budowlanej dotyczącej istniejącego budynku wraz z rozwiązaniami projektowymi doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do zgodności z prawem i dokończenia przedmiotowej budowy, stanowisko takie Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznaje za błędne. Powołany wyżej art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji stanowił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz; koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W ust. 4 tego artykułu została przewidziana swoista sankcja za niewykonanie lub wadliwe wykonanie tego obowiązku, bowiem wskazano w nim , że w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę na fakt, że wykładnia literalna art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje, że możliwość nałożenia przez w nim wymienione organy określonych obowiązków istnieje jedynie w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Zgodnie z zasadami wykładni wszystkie przepisy prawa powinny być interpretowane literalnie, chyba że istnieją ważne racje by nadać im interpretacje rozszerzającą lub zwężającą. Zakaz wykładni rozszerzającej obowiązuje nie tylko na gruncie przepisów prawa karnego, czy podatkowego, lecz także przy interpretacji przepisów mających charakter lex specialis, przepisów upoważniających i za aktualny uznać go należy także na gruncie przepisów prawa materialnego i procesowego prowadzących do ograniczenia wolności i uprawnień. Analizowana regulacja ma charakter materialnoprawny i procesowy, a w tym ostatnim zakresie stanowi lex specjalis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyznając organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego określone upoważnienie, stanowiąc jednocześnie o możliwości nałożenia na podmioty wymienione w art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego, tj. uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego i dostawcę wyrobów budowlanych określonych obowiązków - także finansowych, prowadzi do ograniczenia praw podmiotowych wyżej wymienionych, a zatem nie powinna być interpretowana rozszerzające. Zważyć należy także w ramach wykładni historycznej, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia powoływany nim równolegle z art. 51 Prawa budowlanego art. 50 stosowany zgodnie z przepisami przejściowymi zawartymi w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) uległ zmianie na podstawie art. 1 pkt 40 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego zmienionego powyższą ustawą - w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Brzmienie wskazanego przepisu jest zatem inne, przedmiotowo szersze niż art. 81 c, który zresztą przy nowelizacji nie uległ zmianie. W świetle tych uwag należy uznać, że wydanie postanowienia obligującego określone podmioty do przedłożenia ekspertyzy budowlanej dotyczącej przebudowy istniejącego prowizorycznego dachu w taki sposób, aby nie powodował zakłóceń ciągów kominów w sąsiednich budynkach, a także ekspertyzy konstrukcyjno-budowlanej dotyczącej istniejącego budynku wraz z rozwiązaniami projektowymi doprowadzenia inwestycji do zgodności z prawem i dokończenia przedmiotowej budowy narusza art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, jako niepozostające w związku z przesłankami jego stosowania, które stanowi powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze, uznając iż zaskarżone oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w pkt l sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Rzeczą organów nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wyeliminowanie wytkniętych uchybień.