II SA/Kr 2028/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Mariusz Kotulski WSA Ewa Rynczak (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lipca 2003r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I uchyla zaskarżoną decyzję , II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. S. kwotę 10 zł ( dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy B. decyzją dnia [...].2003 r., znak: [...] r. stosownie do przepisów art. 107 kpa oraz art. 1 ust.2, art.39, art.40 ust. 1 i 3, art. 42 i art.46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89 poz. 415 ze zm.) na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy B. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...].1989 r., ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...].1989 r. oraz zmian jednostkowych tego planu zatwierdzonych uchwałą Nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...].1992 r. i oceny skutków tych zmian zatwierdzonych uchwałą Nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...].1994 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...].1994 r. poz. [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej z przyłączami na działkach, według załączonego wykazu w miejscowościach: M. (P., D.), B. (S., T.), B. B. i R. Podał, że do decyzji dołączono załącznik- mapę przedstawiającą linie rozgraniczające teren inwestycji, podano też, że decyzja ta jest ważna do [...].2005 r. W punkcie 4 i 5 tej decyzji podano, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie precyzują w zakresie ochrony osób trzecich żadnych uwarunkowań realizacyjnych przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego tj. ani w zakresie usytuowania, ani programu, a wynikaj ą jedynie z przepisów szczegółowych wyżej wymienionych, które muszą być uwzględnione w projekcie budowlanym i spełnienie ich będzie przedmiotem rozstrzygnięć na etapie wydawania pozwolenia na budowę, a także, że przebieg trasy i warunki realizacji kanalizacji należy uzgodnić z właścicielami przebiegających w pobliżu sieci uzbrojenia technicznego, a rozwiązania projektowe należy uzgodnić z zarządcą drogi gminnej i powiatowej oraz przed rozpoczęciem robót budowlanych należy uzyskać zgodę właściciela drogi na zajęcie pasa drogowego. Podano też, że w trakcie toczącego się postępowania ustalono postanowieniami Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego znak: [...] z dnia [...].2003 r. oraz postanowieniem Starosty S. [...] z dnia [...].2003 r., że nie zachodzi konieczność sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla wyżej wymienionej inwestycji. Inwestycje w zakresie infrastruktury technicznej są niezbędne dla właściwego funkcjonowania terenu, zgodnie z przeznaczeniem, a zatem należy uznać ją za niesprzeczną z planem i należało ustalić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej decyzji. Skarżąca M. S. w odwołaniu od tej decyzji wniosła o jej zmianę, gdyż decyzja ta narusza przepisy art. 1 ust.2 i art. 42 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139). W uzasadnieniu podała, że wydana decyzja została oparta na nieaktualnym przepisie, gdyż powołuje się na pierwotny tekst ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a do dnia dzisiejszego uchwalono 14 zmian i w związku z tak powołaną podstawą prawną , wydana decyzja jest nieważna z mocy prawa. Niezależnie od tego został też naruszony przepis art. 1 ust.2 pkt.5 ustawy, który nakazuje organowi uwzględnić w zagospodarowaniu przestrzennym prawo własności osób trzecich. Trasa kanalizacji przebiega przez jej działki nr [...] i [...], ale podała, że przebieg może być inny, np. wzdłuż tych działek, nie naruszając ich i wtedy trasa byłaby bezkonfliktowa. Skarżąca podniosła też, że art.42 ust. 1 pkt. 5 i 6 określa wymagania jakie powinna spełniać decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ochrony osób trzecich, a nadto linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Natomiast wydana decyzja zawiera puste zdanie ,że: "nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich". Zdaniem skarżącej trasa kanalizacji przebiegając przez jej działki musi naruszać prawo własności. Zarzuciła też, że nikt z nią nie konsultował decyzji, mimo jej sprzeciwów w pismach z dnia [...].2001 r. i [...].2003 r. oraz że decyzja zawiera nieprawdziwe dane, ponieważ nie otrzymała mapy, o której mowa w pkt.5 decyzji, mającej stanowić załącznik do decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją dnia 10 lipca 2003 r., znak: [...] umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie na podstawie art.138 § 1 pkt. 3 kpa, uznając, że skarżąca M. S. nie jest stroną postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z treścią art. 127 § 1 kpa odwołanie przysługuje stronie. W myśl natomiast art.28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści tego przepisu wynika więc, że podstawowe znaczenie dla oceny, czy ktoś jest stroną, czy też nią nie jest, jest ocena czy zainteresowany ma "interes prawny" w załatwieniu sprawy. O ocenie takiej nie decyduje wewnętrzne przekonanie danej osoby, lecz przepis prawa materialnego. Kwestionowana przez skarżącą decyzja z dnia [...].2003 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z póz. zm) i dotyczy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej z przyłączami na działkach w miejscowościach: M. (P., D.), B. (S., T.), B. B. i R., gmina B. Według art.40 ust. 1 tej ustawy, w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w sferę sposobu wykonywania prawa własności , a skoro decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania konkretyzuje te sposoby wykonywania własności w sprawie indywidualnej na podstawie planu miejscowego, to właściciele nieruchomości objętej decyzją oraz właściciele nieruchomości sąsiednich, mogą być uprawnieni do występowania w charakterze strony na podstawie art. 28 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się też na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 1995 r. VI SA 20/95, która mówi, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Podano, że skarżąca jest właścicielką działek o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości B.. Z załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji wynika, że projektowana kanalizacja sanitarna przebiega przez działki nr ewid. [...] i [...] w miejscowości M. (D.), a nie B. Właścicielem działki [...] w miejscowości M. (D.) jest T. O., natomiast właścicielami działki o nr ewid. [...] w miejscowości M. (D.) są B. i S. K. Zarówno T. O. jak i B. i S. K. brali udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...].2003 r. Z uwagi na zbieżność takich samych numerów ewidencyjnych działek w miejscowości M. (D.) i miejscowości B. tj. [...] i [...] decyzję wysłano do M. S., jednakże przez działki nr ewid. [...] i [...] w miejscowości B. nie planuje się budowy kanalizacji sanitarnej, a skarżąca nie jest właścicielką żadnej z tych działek, przez którą lub obok której przebiega projektowana kanalizacja sanitarna. Wobec tego wnosząca odwołanie M. S. nie jest stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej z przyłączami na działkach w miejscowościach: M. (P., D.), B. (S., T.), B. B. i R., gmina B. i dlatego postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Skargę na po wyższą decyzję z dnia 10 lipca 2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, w dniu [...].2003 r. wniosła M. S., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do organu I instancji celem stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...].2003 r. na podstawie art.156 § 1 kpa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Urząd Gminy w B. omyłkowo zawiadomił ją jako stronę postępowania, jednakże umorzenie postępowania nie jest dla niej satysfakcjonujące, gdyż pozostawia w mocy decyzję z dnia [...].2003 r., w której występuje ona jako strona i decyzja ta upoważnia inwestora do wejścia na jej działki oznaczone nr [...] i [...], a tym samym narusza jej prawo własności. Podniosła też, że SKO nie odniosło się do jej zarzutów w odwołaniu. Urząd Gminy w B. wielokrotnie wykazywał ignorancję spraw obywateli oraz daleko idącą niekompetencję. Skarżąca nie wie na jakiej podstawie 'organ odwoławczy stwierdził, że budowa kanalizacji sanitarnej nie będzie przebiegać przez jej działki, skoro pismo Urzędu Gminy w B. z dnia [...].2001 r. nr [...], zawiadomienie z dnia [...].2003 oraz decyzja WZiZT wyraźnie o tym mówi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko reprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodało też, że zarzuty skarżącej, jakoby organ nie odniósł się do jej odwołania, są bezzasadne, gdyż odwołanie nie pochodzi od strony, a zatem treść odwołania nie była przedmiotem oceny w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o Ustroju Sądów Administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą o p.p.s.a.). Dlatego też właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W myśl art. 3 § 1 ustawy o p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Organ II instancji zaskarżoną decyzją z dnia 10 lipca 2003 r. umorzył postępowanie wobec skarżącej uznając, że nie jest stroną postępowania administracyjnego i ustalił to w oparciu o dołączony do tej-decyzji załącznik graficzny stanowiący integralną część decyzji. Otóż zgodnie z art.28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Organ I instancji doręczając skutecznie skarżącej decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...].2003 r., od której to decyzji skarżąca odwoływała się, spowodował, że z punktu widzenia formalnego skarżąca stała się stroną postępowania. Jednakże istotną kwestią jest ustalenie czy skarżąca rzeczywiście ma interes prawny w niniejszym postępowaniu, a tym samym jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Decyzja organu I instancji z dnia [...].2003 r. dotycząca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana, między innymi, na podstawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla Gm. B., na działkach według załączonego wykazu, w miejscowościach M. (P., D.), B. (S., T.), B. B. i R. W punkcie 5 tej decyzji podano, że linie rozgraniczające teren inwestycji oraz oznaczenia graficzne przedstawione są na mapie stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek sporządzony w dniu [...].2003 r. Wniosek ten nie został podpisany. Decyzja organu I instancji z dnia [...].2003 r., nie wskazuje konkretnie przez które z działek będzie przebiegać ta inwestycja w poszczególnych miejscowościach wskazanych w decyzji. W decyzji stwierdzono jedynie, że inwestycja będzie przebiegać na działkach wg załączonego wykazu. W sprawie zostały sporządzone dwa wypisy uproszczone z rejestru gruntów z dnia [...].2003r. i z dnia [...].2003 r. W wypisie z dnia [...].2003r. (k. 19), figuruj ą między innymi działki skarżącej M. S. o nr ewid. [...],[...] położone w miejscowości B., przez które planowana jest ta inwestycja. Jednakże na tej samej karcie 19 napisano odręcznie, na dole, cytuję: " skreślono działki nr [...],[...],[...],[...] (lub [...]-są trudne do odczytania cyfry), [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]", z podpisem w formie parafki i brak jest jakiegokolwiek omówienia tego rodzaju skreśleń. Z tego wynika, że nie wiadomo kto dokonał tych skreśleń, na jakiej podstawie, dlaczego oraz kiedy ich dokonano. Wypis uproszczony z rejestru gruntów jest dokumentem pomocniczym w sprawie. Gdyby przyjąć, że ten wykaz działek ,sporządzony z wypisu uproszczonego z rejestru gruntów jest wykazem działek, o którym mowa w decyzji, to wykaz ten stanowi integralną część decyzji organu I instancji. Tak więc dokonywanie odręcznie jakichkolwiek skreśleń jest niedopuszczalne. W aktach znajduje się też część tekstowa planu zagospodarowania przestrzennego p.t: "Ustalenia generalne dla obszaru Gminy B.", który to tekst nie został potwierdzony za zgodność z oryginałem i tym samym nie może stanowić dowodu w sprawie. Poza tym załącznik graficzny do decyzji z dnia [...].2003r., który miał stanowić jej integralną część, nie jest prawidłowym pełnym dokumentem, gdyż nie obejmuje wszystkich miejscowości wskazanych w decyzji, przez które miała przebiegać planowana inwestycja. Załącznik ten bowiem dotyczy tylko wsi M. i nie obejmuje dalszych miejscowości: B. (S., T.), B. B. i R., a więc przedstawia tylko fragment inwestycji sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami. Na podstawie tego załącznika graficznego, nie można stwierdzić, że przez działki skarżącej o nr [...] i [...] położone w B. nie będzie przebiegać ta inwestycja, a na tych właśnie dowodach organ II instancji oparł swoje rozstrzygniecie i ustalił, że skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art.28 kpa i dlatego umorzył postępowanie odwoławcze. Tego rodzaju dowody w ocenie Sądu budzą poważne wątpliwości co do ich wiarygodności i wymagaj ą przeprowadzenia postępowania w sprawie. Dlatego też Sąd uznał decyzję organu II instancji za nietrafną. Sąd dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji organu administracji bada czy wydana decyzja jest zgodna z przepisami prawa procesowego i materialnego. Zdaniem Sądu organ II instancji naruszył treść przepisów art.7, i art.77 kpa, gdyż ustalenia jakich dokonał nie znaj duj ą podstawy w aktach sprawy. Dlatego też, w tym zakresie, Sąd uznał skargę za zasadną. Stosownie do treści przepisu art.145 § 1 pkt 1 "c" ustawy o p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w niniejszej sprawie Sąd stwierdził. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy o p:p.s.a.