II SA/Kr 203/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2007r. sprawy ze skargi Z.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Decyzją z dnia [...] października 2004r., znak:[...], Prezydent Miasta K. odmówił przyznania Z.M. zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat za czynsz. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent Miasta K. wskazał, że po wnikliwej analizie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej wnioskującej, stwierdził, iż udzielenie Z.M. zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat za czynsz byłoby niecelowe i nie odpowiada możliwościom finansowym ośrodka pomocy społecznej. Prezydent podniósł, że zadłużenie Z.M. wobec Spółdzielni Mieszkaniowej "O." przekroczyło już kwotę 28 000 zł, a ponadto wyrokiem Sądu orzeczono wobec Z.M. eksmisję z mieszkania. Prezydent wskazał również, że Z.M. od dłuższego czasu otrzymuje z pomocy społecznej pomocą finansową, która w 2004r. wyniosła w miesiącach: czerwcu -795 zł, lipcu. - 320 zł, sierpniu. - 220 zł, wrześniu - 201 zł, październiku - 220 zł. Z uwagi na to, że Z.M. wnioskuje o przyznanie pomocy na różne cele, organ I instancji musi przyznawać pomoc w takiej wysokości, by zaspakajała ona tylko niezbędne potrzeby bytowe osób potrzebujących i ich rodzin. Odwołanie od tej decyzji wniosła Z.M. Podniosła w nim, że ma trudną sytuację osobistą, materialną i finansową. Uważa, że organ I instancji odmawiając jej przyznania wnioskowanej pomocy przekroczył granice swobodnego uznania. W ocenie Strony udzielona pomoc pomogłaby zahamować narastające zadłużenie wobec Spółdzielni. Zarzuciła organom pomocy społecznej nie realizowanie podstawowych celów ustawowych, poprzez zaniedbywanie w świadczeniu pomocy stronie i w przezwyciężeniu jej trudności finansowych. W szczególności zarzuciła nie podejmowanie działań w kierunku podpisania kontraktu socjalnego z jej rodziną w rozwiązywaniu problemów, o którym mówi art. 108 ustawy o pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004r., nr:[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 3, art. 7 i 8, art. 39 ust. 1 i 2, ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu itp. Kolegium wskazało, że ogólną przesłanką przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, sformułowaną w art. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej, jest osiąganie przez osobę ubiegającą się o takie świadczenie dochodu nie przekraczającego ustawowo określonych kwot oraz występowanie przynajmniej jednej z wymienionych w ustawie okoliczności uzasadniających przyznanie danego świadczenia. Zgodnie z art. 7 ustawy o pomocy społecznej, pomocy na zasadach określonych w ustawie udziela się osobom i rodzinom, w szczególności z powodu m. in.: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej, itp. Wyliczenie powyższe jest przykładowe, i mogą zaistnieć jeszcze inne okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy. Jeżeli obydwie w/w przesłanki zostaną kumulatywnie spełnione, wówczas organ I instancji powinien rozważyć możliwość przyznania pomocy społecznej. Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie organ I instancji ustalił, iż Z.M. spełnia podstawowe wymogi określone w ustawie o pomocy społecznej, bo łączny dochód w jej gospodarstwie domowym w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (tj. 27 września 2004r.) wyniósł 392,44 zł miesięcznie, czyli 196,22 zł na osobę w rodzinie i nie przekroczył ustawowego "kryterium dochodowego na osobę w rodzinie" (art. 8 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy), czyli kwoty 316 zł. Wobec tego zadaniem organu I instancji było ustalenie, czy wnioskowana pomoc spełnia kryteria "niezbędnej potrzeby bytowej" z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium, skoro wyliczenie potrzeb w art. 39 ma charakter przykładowy i nie obejmuje wszystkich życiowych sytuacji, to stwierdzić należy, że w tym zakresie mieścić się może również pomoc z przeznaczeniem na dofinansowanie do opłat za czynsz. Z akt sprawy, w szczególności z przeprowadzonego w dniu 15 października 2004r. przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego wynika, że Z.M. ma 45 lat, jest rozwódką, wraz z synem M.M. prowadzi 2-osobowe gospodarstwo domowe w mieszkaniu nr[...] na oś. "O." w K. Odwołująca się utrzymuje się z renty w wysokości 398,18 zł oraz ze świadczeń z pomocy społecznej. Z.M. jest zarejestrowana w Grodzkim Urzędzie Pracy w K. jako bezrobotna, ale bez prawa do zasiłku. Orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 13 sierpnia 2004 r. Odwołująca się została zaliczona do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a niepełnosprawność datuje się od dnia 19 marca 2004r. Syn Odwołującej się nigdzie się nie uczy i od 23 września 2004r. jest zarejestrowany w GUP jako bezrobotny, ale bez prawa do zasiłku. Z przedstawionych danych wynika, że uzyskiwany w gospodarstwie domowym strony dochód wynosi 398,18 zł miesięcznie, co daje 199,09 zł miesięcznie na osobę. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej "Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie". W zaistniałym przypadku organ I instancji odmówił Z.M. udzielenia wnioskowanej pomocy. Orzekając w sprawach z zakresu pomocy społecznej należy też, w ocenie Kolegium, uwzględniać indywidualne możliwości poprawy swojej sytuacji materialnej przez ubiegających się o taką pomoc. Kolegium odwołało się w tym względzie do art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w myśl, którego "Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości". W ocenie Kolegium zacytowany przepis wyraźnie, więc zwraca uwagę na konieczność zbadania przez organ, czy i na ile wnioskująca o przyznanie pomocy jest w stanie sprostać swojej trudnej sytuacji życiowej, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Jak wykazano Z.M. posiadała własne środki finansowe w wysokości 392,44 zł miesięcznie i jej stan zdrowia (orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności) utrudnia znalezienie pracy. Niemniej odwołująca się prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dorosłym synem M.M., który jak ustalono nigdzie już się nie uczy i nigdzie nie pracuje. Z akt sprawy nie wynika, też żeby był osobą niepełnosprawną w stopniu uniemożliwiający mu znalezienie zarobkowego źródła dochodu lub podjęcie próby dokształcenia się, podniesienia swoich kwalifikacji, tak żeby to zajęcie mógł znaleźć. Mimo skomplikowanej sytuacji osobistej i majątkowej M.M. nie stara się pomagać swojej matce w przezwyciężeniu trudnej sytuacji bytowej. Kolegium podniosło także, że w myśl art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, "Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy". Zadłużenie Z.M. wobec spółdzielni mieszkaniowej z tytułu niezapłaconego czynszu wraz z innymi należnościami przekroczyło już kwotę 28 000 zł. Wobec odwołującej się Sąd orzekł eksmisję z zajmowanego lokalu. Wreszcie organ I instancji zwrócił uwagę na okoliczność, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 cyt. ustawy). Zatem, w ocenie organu I instancji, co też podziela Kolegium, rozmiar przyznanego świadczenia przekraczałby możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej i mógłby zniweczyć pomoc wobec innych osób, znajdujących się w jeszcze trudniejszej sytuacji osobistej i finansowej niż Odwołująca się. W świetle przedstawionych okoliczności Kolegium uznało, że organ I instancji odmawiając Z.M. udzielenia wnioskowanej pomocy nie przekroczył granic swobodnego uznania. W końcowym fragmencie uzasadnienia Kolegium podkreśliło, że niniejsze rozstrzygnięcie nie stoi na przeszkodzie do dalszego wystąpienia przez Z.M. z wnioskiem o udzielenie jej dalszej określonej pomocy, np. dofinansowania (lub sfinansowaniem w całości) zakupu żywności, lekarstw, pomocy rzeczowej, odzieży, obuwia itp. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła Z.M. Podniosła w niej, że ośrodek pomocy społecznej zaniedbuje swoje obowiązki, nie wywiązuje się z zadań statutowych przyznanych ustawą o pomocy społecznej, pozostaje w bezczynności. Opisała swoją sytuację materialną i życiową. Środki finansowe jakimi dysponuje nie wystarczają jej na egzystencję i pokrycie wszelkich płatności. Poddaje pod wątpliwość zasadność wliczania do dochodu dodatku mieszkaniowego w kwocie 403, 92 zł. Odwołała się do szeregu przepisów ustawy o pomocy społecznej, w szczególności do artykułów: 15 ust. 4, 5 i 6, art. 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 101 ust. 3,4,5, 102 ust. 2, 108, 110 ust. 6, 112 ust. 2. Twierdzi, że częściowe dofinansowanie do czynszu mogłoby rozwiązać jej problem a nie jak twierdzi Miejski Ośrodek: nie rozwiąże problemów Klientki. Sądownie mam zasądzone nakazy zapłat z uwagi na niepłacenie czynszu. Syn pomimo uczęszczania na rehabilitację poszukuje pracy. Oczekuje na stopień niepełnosprawności. Wniosła zatem o ponowne rozpatrzenie jej sprawy i uznanie jej sytuacji jako trudnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Przywołany przepis ma charakter uznaniowy. Świadczy o tym użycie w treści przepisu wyrażenia: "może być przyznany". Oznacza to że organ administracji podejmuje decyzję w ramach tzw. uznania administracyjnego, mając na względzie – w świetle okoliczności sprawy – interes społeczny i słuszny interes obywateli a także własne środki. Uznanie administracyjne nie pozwala jednakże organom na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje im spełnienia każdego żądania obywatela. W rozpatrywanej sprawie organy ustaliły, że wnioskująca o przyznanie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego spełnia podstawową przesłankę, mianowicie ustalony dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Następnie Kolegium, powtórnie rozstrzygające niniejszą sprawę, w granicach wyznaczonych postępowaniem organu I instancji, stwierdziło, że wnioskowana przez Z.M. pomoc w postaci dofinansowania do opłat za czynsz może mieścić się w zakresie niezbędnej potrzeby bytowej z art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Podstawą zaś odmowy przyznania zasiłku celowego było to, że organy obu instancji uznały przyznanie pomocy w tej formie za niecelowe, gdyż zadłużenie Z.M. wobec Spółdzielni Mieszkaniowej "O." przekroczyło już kwotę 28 000 zł, a ponadto wyrokiem Sądu orzeczono wobec Z.M. eksmisję z mieszkania, a także, że syn Z.M. nie pomaga jej w trudnej, jak samo podkreśliło Kolegium, sytuacji życiowej wnioskującej. Nie ulega wątpliwości, że załatwiając sprawę dotyczącą przyznania zasiłku celowego organ powinien rozpatrywać każdorazowo indywidualny przypadek, a podejmując decyzję w przedmiocie przyznania zasiłku celowego przedstawić zasadność przesłanek, którymi organy kierowały się przy podjęciu rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu organy administracji, nie uczyniły tego w sposób, jaki nakazują przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W pierwszym rzędzie stwierdzić należy, że ustalenia organu obu instancji, co wyliczenia dochodu wnioskującej o pomoc społeczną, nie zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, skoro podstawą tych obliczeń stanowiły dane zawarte w tym samym wywiadzie środowiskowym, przeprowadzonym w dniu 15 października 2004 r.. co w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 202/05. We wspomnianym wywiadzie, w rubryce: "łączny dochód w rodzinie" widnieje kwota "796, 36 zł", którą stanowi kwota renty – "392,44 zł" i kwota dodatku mieszkaniowego – "403, 92 zł"., co po wyliczeniu dochodu na osobę w rodzinie daje kwotę przekraczającą "kryterium dochodowe na osobę w rodzinie", o której mowa w art. 8 ust. 2 pakt 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z ust. 4 art. 8 ustawy o pomocy społecznej do dochodu, ustalonego w myśl ust. 3 art. 8 ustawy o pomocy społecznej, nie wlicza się jedynie jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego oraz wartości świadczeń w naturze. Dodatek mieszkaniowy nie jest świadczeniem socjalnym i podlega wliczeniu do dochodu. Tę kwestię pominęły jednak organy orzekające przy wyliczeniu dochodu w niniejszej sprawie i co za tym idzie przy ustaleniu spełnienia podstawowej przesłanki warunkującej przyznanie pomocy społecznej. Organy obu instancji nie zbadały zatem tej istotnej okoliczności w sposób, jaki nakazują przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Twierdzenie organu II instancji, że pomoc społeczna o jaką wnioskowała skarżąca może mieścić się w kategorii "niezbędnej potrzeby bytowej" uznać należy za niewystarczające. Rzeczą organu było bowiem przedstawienie szerszego wywodu w tym zakresie z jakich powodów uważa, że wnioskowana przez skarżącą pomoc społeczna mieści się w tej kategorii, bądź też, że dofinansowania do opłat za czynsz nie można uznać za niezbędną potrzebę bytową w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Organy orzekające nie wypowiedziały się też, co do kwestii, czy w sytuacji, gdy skarżąca w dalszym ciągu zobowiązana jest do ponoszenia opłat z tytułu czynszu, przyznanie jej zasiłku celowego, w przypadku spełnienia jednakże podstawowych przesłanek z art. 7 i 8 ustawy, nie wpłynęłoby na poprawę sytuacji skarżącej. Owszem, zgodzić się należy z organami, że rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego winny one mieć na uwadze nie tylko wielkość przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną ale także i liczbę osób będących w trudnej sytuacji i ubiegających się o przyznanie pomocy, nie mniej jednak pomoc społeczna ma charakter pomocy doraźnej, a organy przyznając zasiłek celowy określają także w ramach uznania administracyjnego i jego wysokość. W tym, biorąc pod uwagę konkretną sytuację wnioskującej osoby, przejawia się również wyważania słusznego interesu strony i słusznego interesy społecznego (ogółu świadczeniobiorców). Odmowa przyznania zasiłku celowego tylko na tej podstawie, że pomoc społeczna w tej postaci byłaby niecelowa w sytuacji skarżącej nie może być uznana za wystarczającą. W tym stanie rzeczy, wskutek naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, póz. 1270 ze zm.) orzekł jak sentencji wyroku.