II SA/Kr 203/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak / spr. / WSA Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Wojewody [....] z dnia 22 listopada 2013 r., znak: [....] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącego J.B. kwotę 500 / pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 22.11.2013 r. Wojewoda [....] wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, uznając, że E.W. była osobą nieuprawnioną do wniesienia odwołania od decyzji Starosty nr [....] z dnia 17.05.2013 r. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że Starosta decyzją nr [....] z 17.05.2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [....] przy ul. [....] w Z. , a od decyzji tej wniosła w terminie odwołanie E.W. W związku z tym zostało wszczęte postępowanie odwoławcze, w trakcie którego, pismem z dnia 14.08.2013 r. znak: [....] , wezwano odwołującą się E.W. do dostarczenia oryginału pełnomocnictwa lub odpisu tego dokumentu poświadczonego za zgodność z oryginałem przez notariusza, zgodnie z art. 76a kpa, w terminie siedmiu dni od daty otrzymania tego pisma "celem wykazania, że odwołanie pochodzi od uprawnionego podmiotu". Następnie organ stwierdził, że wezwanie to zostało doręczone adresatowi w dniu 30.08.2013 r. i w związku z brakiem dostarczenia wymaganego dowodu, określonego w tym wezwaniu, pismem z dnia 7.10.2013 r. zawiadomiono stronę odwołującą się, że jej odwołanie pozostało bez rozpoznania, zgodnie z pouczeniem zawartym w tym wezwaniu. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 105 § 1 kpa i stwierdził, że w przedmiotowej sprawie występują okoliczności określone w tym przepisie, albowiem postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe, skoro brak jest odwołania od uprawnionego podmiotu, a bezprzedmiotowość postępowania skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w myśl art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W skardze na decyzję Wojewody [....] E.W. wniosła o uchylenie w całości decyzji Starosty. Podniosła, że nie ulega wątpliwości, że, składając odwołanie, działała w imieniu swojego ojca J.B. , na dowód czego do skargi załączyła pełnomocnictwo z dnia 28 września 2013 r. Podniosła również zarzut, że dokumentacja dotycząca działki [....] obr. [....] zawiera fałszywe informacje oraz wniosła o ukaranie osoby za to odpowiedzialnej oraz udostępniającej nieprawdziwe dokumenty w różnych sprawach, a także o zadośćuczynienie z tego tytułu. Skarżąca podniosła również, że J.P. w swoich zamierzeniach nie ma prawa do korzystania z działki [....] . Może jedynie korzystać z 3 m pasa służebności wydzielonego na działce [....] obr. [....] ujawnionego w księdze wieczystej [....] . W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że zarzuty zawarte w skardze nie dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia, a co do kwestii umocowania E.W. do wniesienia odwołania organ zaznaczył, że nie była ona należycie umocowana do reprezentowania swojego ojca, a ponieważ nie doręczyła pełnomocnictwa, dlatego odwołanie pozostawiono bez rozpoznania. Stwierdzono, że skoro odwołanie od decyzji z dnia 22 listopada 2013 r. pochodziło od osoby nienależycie umocowanej do reprezentowania strony, to należało umorzyć postępowanie odwoławcze zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Na wezwanie Sądu E.W. sprecyzowała, że skargę wniosła na decyzję Wojewody [....] o umorzeniu postępowania (k. 32) oraz w imieniu ojca J.B. (k. 116). Wezwana do przedłożenia oryginału pełnomocnictwa upoważniającego ją do reprezentowania J.B. przed sądem dołączyła odpis pełnomocnictwa z dnia 28.09.2014 r. poświadczony za zgodność z oryginałem przez notariusza w dniu 7.01. 2014 r. (k. 117) oraz odpis skargi podpisany przez J.B. (k.119). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. W myśl tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Innymi słowy, Sąd ma nie tylko prawo ale obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia w toku postępowania administracyjnego norm prawa procesowego, jak i norm prawa materialnego, jeśli mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Oznacza, to że uwzględnienie skargi może nastąpić w postępowaniu sądowoadministracyjnym z powodu innych uchybień aniżeli te, które podniosła strona w skardze. Niezwiązanie sądu granicami skargi powoduje, że ma on obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ppsa. Merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej decyzji jest możliwa pomimo braku przedłożenia przez skarżącą, i to pomimo wezwania Sądu, oryginału pełnomocnictwa upoważniającego ją do reprezentowania ojca J.B. przed sądem ponieważ skarżący osobiście podpisał skargę. Zwrócić należy uwagę, że przedłożony odpis pełnomocnictwa z dnia 28.09.2014 r. poświadczony za zgodność z oryginałem przez notariusza (k. 117) nie zawiera umocowania do działania przed sądem (obejmuje upoważnienie do reprezentowania we wskazanym, poprzez podanie znaku sprawy, postępowaniu administracyjnym), upoważnia jednak do odbioru korespondencji ze skutkiem doręczenia. Dlatego Sąd uznał E.W. jedynie za pełnomocnika dla doręczeń. Przechodząc do kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem, podnieść należy, że nie może być ona przez Sąd przeprowadzona dowolnie, lecz musi przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu i postępowania, które go poprzedziło, z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad powodujących stwierdzenie nieważności aktu czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, W – wa 2005, str.461). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, podnieść należy, że w wyniku dokonanej oceny czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że organy naruszyły przepisy postępowania, które stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegało postanowienie o umorzeniu postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw organowi odwoławczemu, gdy odwołanie nie pochodzi od strony, na prowadzenie postępowania odwoławczego i zakończenie go decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Stwierdzenie przez ten organ, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (vide uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, Lex nr 37956). Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 kpa oraz przy uwzględnieniu przepisów prawa materialnego, jeśli takowe regulują kwestię uprawnionych do udziału w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Podstawą jednak umorzenia postępowania odwoławczego jest ustalenie przez organ odwoławczy, że osoba wnosząca odwołanie, pomimo twierdzenia, że jest stroną tego postępowania, nie posiada interesu prawnego, a zatem uprawnienia do jego wniesienia. W przedmiotowym postępowaniu na podstawie analizy akt administracyjnych brak podstaw do uznania, aby przyjąć, że odwołanie od decyzji I instancji wniosła E.W. Od decyzji I instancji odwołanie w terminie wniosła E.W. , ale nie imieniem własnym, lecz w imieniu swojego ojca J.B. (przedłożyła kopie pełnomocnictwa), który jako właściciel działki sąsiedniej nr ewid. [....] obr. [....] w Z. był stroną postępowania przed organem I instancji. Wynika to zarówno z treści odwołania ze słów: "Jako pełnomocnik J.B. ...", ale i z faktu, że zarówno w postępowaniu przed organem I instancji E.W. kierowała pisma jako pełnomocnik ojca J.B. (k.16 akt adm. I inst.), jak i na wezwanie Starosty z dnia 21.06. 2013 r. o przedłożenie pełnomocnictwa od J.B. (k. 101 akt adm. I inst.), otrzymane w dniu 8.07.2013 r. (k. 102 akt adm. I inst.) w dniu 12 lipca 2013 r. przesłała do Starostwa Powiatowego kopię pełnomocnictwa J.B. z dnia 14.08.2012 r.(k.7,8 akt adm. II inst.). Po przekazaniu akt do organu odwoławczego nie miał on wątpliwości, że odwołanie zostało złożone w imieniu J.B. , skoro pismem z dnia 14.08.2013 r. (k.14-15 akt adm. II inst.), wezwał on E.W. się do dostarczenia oryginału pełnomocnictwa lub odpisu tego dokumentu poświadczonego za zgodność z oryginałem przez notariusza, w terminie siedmiu dni od daty otrzymania wezwania. W wezwaniu zawarto pouczenie, że brak wykonania obowiązku w ww. terminie spowoduje pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania. Pomimo doręczenia powyższego wezwania w dniu 30.08.2013 r. i nieprzedłożenia przez E.W. ani oryginału pełnomocnictwa ani odpisu tego dokumentu poświadczonego za zgodność z oryginałem przez notariusza, Wojewoda pismem z dnia 7.10.2013 r. zawiadomił E.W. , że odwołanie pozostało bez rozpoznania, zgodnie z pouczeniem zawartym w wezwaniu (k.16 i k.17 akt adm. II inst.). Starosta na pytanie inwestora J.P. pismem z dnia 8.11.2013 r. poinformował ją o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania i stwierdził, że w związku z tym jego decyzja nr [....] z 17.05.2013 r. stała się ostateczna z dniem 20.06.2013 r. (k.20 akt adm. II inst.). Skoro E.W. nie działała imieniem własnym, ale w imieniu swojego ojca J.B. (strony postępowania), błędne było rozpatrywanie, czy jest ona uprawniona do wniesienia odwołania. Jak zauważył i opisał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odwołanie, wobec nieuzupełnienia jego braków, pozostawiono bez rozpoznania. Zgodnie z art. 64 § 2 kpa jeżeli podanie (tj. zgodnie z art. 63 § 1 kpa: żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie) nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jednym z braków formalnych podania jest niewątpliwie w ogóle brak dołączenia pełnomocnictwa, na które powołała się osoba składająca podanie, jak i nieprzedłożenie jego oryginału, czy też odpisu poświadczonego za zgodność z oryginałem, czy też nieprzedłożenie pełnomocnictwa odpowiednio sprecyzowanego (art. 33 § 2 i 3 kpa). W przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 64 § 2 kpa, pismem z dnia 14.08.2013 r. Wojewoda [....] wezwał E.W. do usunięcia w terminie siedmiu dni braków złożonego w imieniu ojca J.B. odwołania, pouczając o skutku nieusunięcia braku. Wobec nieuzupełnienia braku odwołania prawidłowo zatem organ pozostawił je bez rozpoznania. W uchwale składu siedmiu sędziów SN z dnia 8 czerwca 2000 r. (sygn. akt III ZP 11/00, opubl. OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702; OSP 2001, z. 1, poz. 12), przyjęto, że: "Pozostawienie bez rozpoznania na podstawie art. 64 kpa podania o wszczęcie postępowania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej". Również w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 wyrażono pogląd, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 kpa następuje w drodze czynności materialno - technicznej, o której podjęciu należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Organ prowadzący postępowanie informuje w ten sposób stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania, a następstwem pozostawienia podania bez rozpoznania jest zakończenie postępowania administracyjnego wszczętego na skutek wniesienia podania (od dnia doręczenia go organowi) bez wydania decyzji. Postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie zakończone zostało zatem poprzez pozostawienie odwołania bez rozpoznania - brak zatem było podstaw do kontynuowania postępowania odwoławczego, rozważania interesu prawnego (uprawnienia) do wniesienia odwołania przez E.W. powołującą się na pełnomocnictwo strony postępowania. Inna byłaby sytuacja, gdyby E.W. złożyła odwołanie także w swoim imieniu, albo gdyby nie sprecyzowała w odwołaniu, czy wnosi go w imieniu własnym, czy też strony postępowania. Żadna z tych sytuacji nie miała miejsca. Ponieważ E.W. nie wniosła odwołania (w postępowaniu administracyjnym nigdy nie twierdziła, że jest stroną postępowania) już z tego względu brak było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego z odwołania J. B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Ponadto umorzenie postępowania odwoławczego, które wcześniej zostało już zakończone pozostawieniem odwołania bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 kpa, stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa. Ponieważ kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skargi wskazujących na wadliwość samego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 2 ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżącej kwotę odpowiadającą uiszczonemu wpisowi od skargi.