II SA/Kr 2037/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia : NSA Wiesław Kisiel Sędziowie : NSA Piotr Lechowski AWSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant : Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2004 r sprawy ze skargi M. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 30 maja 2001 r Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej -uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji- Uzasadnienie. Decyzją z dnia 30 maja 2001r., nr [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2001r., Nr [...] , którą orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u M. C. chorób zawodowych wymienionych w poz. 7 i 15 wykazu stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organu I instancji ograniczono się do wskazania, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej z powodu braku rozpoznania choroby zawodowej przez upoważnione jednostki służby zdrowia, tj. [...] Ośrodek Medycyny Pracy w [...] i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...]. Z treścią tej decyzji nie zgodziła się M. C.. W wyniku rozpatrzenia jej odwołania organ II instancji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji podniesiono, że zgodnie z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, warunkiem niezbędnym do stwierdzenia choroby zawodowej jest rozpoznanie choroby przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i ustalenie jej związku przyczynowego z wykonywaną pracą. W przedmiotowej sprawie zaś brak jest rozpoznania choroby zawodowej. Wskazano, że w okresach od [...] .1956r. do [...] .1991r. oraz od [...] .1996r. do [...] .1998r. M. C. pracowała jako telefonistka w T. SA w [...] , w narażeniu na hałas i nadmierny wysiłek głosowy. Podniesiono także, że M. C. była badana w kierunku chorób zawodowych przez właściwe placówki służby zdrowia. W orzeczeniu lekarskim z dnia [...] .2000r. [...] Ośrodek Medycyny Pracy w [...] po przeprowadzonych badaniach orzekł o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. U pacjentki rozpoznano przewlekły prosty nieżyt błon śluzowych gardła i krtani oraz obustronny niedosłuch typu mieszanego, w uzasadnieniu zaś wskazano, że w badaniu laryngologicznym stwierdzono zmiany niecharakterystyczne, nie dające podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Zbyt mały ubytek słuchu (UP-26 dB, UL-36 dB) i mieszany charakter niedosłuchu nie upoważniają do rozpoznania choroby zawodowej. Przeprowadzone w wyniku odwołania ponowne badania lekarskie w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] również nie doprowadziły do rozpoznania występujących u M. C. schorzeń jako zawodowych. W orzeczeniach lekarskich z dnia [...] .2000r. stwierdzono, że obserwacja w kierunku niedosłuchu pochodzenia zawodowego jest negatywna. Badania audiologiczne ujawniły niedosłuch odbiorczy małego stopnia (po odjęciu poprawki na wiek dla UP-3 dB, UL-5 dB), co z lekarskiego punktu widzenia i zgodnie z obowiązującymi przepisami nie daje podstaw do rozpoznania zawodowego urazu akustycznego. Także negatywna jest obserwacja w kierunku choroby zawodowej narządu głosu wywołanej nadmiernym wysiłkiem głosowym pod postacią guzków śpiewaczych, przerostu błony śluzowej fałdów głosowych oraz niedowładu fałdów głosowych. Biorąc pod uwagę całokształt obserwacji klinicznej i wyniki badań, nie znaleziono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W skierowanej do sądu administracyjnego skardze na powyższą decyzję M. C. podkreśliła, że pracowała w T. prawie 38 lat i w 1991 roku przeszła na rentę inwalidzką z powodu choroby gardła oraz niedosłuchu. Nieuznanie jej schorzeń za chorobę zawodową po tylu latach pracy uważa za krzywdzące. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Odnośnie ubytku słuchu dodatkowo podkreślił, że występujący u M. C. niedosłuch odbiorczy jest małego stopnia, nadto zaś, że pacjentka w przeszłości chorowała na zapalenie uszu przebiegające z gorączką i wyciekiem ropnym z przewodów słuchowych, co wynika z wywiadu z nią podczas pobytu w Klinice Instytutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona [...] 2001r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do §1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie, oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. W pozycji 15 wykazu chorób zawodowych wymieniono "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Jeżeli zatem u danej osoby stwierdzone zostanie tego typu schorzenie, stanowi ono chorobę zawodową w rozumieniu cytowanych przepisów. W niniejszej sprawie przeprowadzone u skarżącej badanie audiologiczne wykazało niedosłuch obustrony typu odbiorczego. W orzeczeniu lekarskim z dnia [...].2000r. [...] Ośrodek Medycyny Pracy w [...] po przeprowadzonych badaniach orzekł o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, rozpoznając u pacjentki obustronny niedosłuch typu mieszanego. Ponowne badania lekarskie w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] również nie doprowadziły do rozpoznania występujących u M. C. schorzeń jako zawodowych. W orzeczeniu lekarskim z dnia [...] .2000r. stwierdzono, że obserwacja w kierunku niedosłuchu pochodzenia zawodowego jest negatywna, a badania audiologiczne ujawniły niedosłuch odbiorczy małego stopnia (po odjęciu poprawki na wiek dla UP-3 dB, UL-5 dB), co z lekarskiego punktu widzenia i zgodnie z obowiązującymi przepisami nie daje podstaw do rozpoznania zawodowego urazu akustycznego. Orzekające w sprawie organy administracyjne odmawiając uznania rozpoznanego u skarżącej ubytku słuchu za chorobę zawodową, uznały te orzeczenia lekarskie, których przyjęto, iż zbyt mały ubytek słuch nie może być kwalifikowany jako choroba zawodowa, za przesądzające o braku u skarżącej choroby zawodowej. W utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu", ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidują przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Z tego powodu wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, zostały one uchylone. Dodatkowo podnieść należy, że w przedmiotowej sprawie doszło także do naruszeń prawa procesowego. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 §1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskie nie spełniają wskazanych powyżej wymogów proceduralnych. Uzasadnienia są jednozdaniowe. Orzeczenie dotyczące choroby słuchu ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia, że u skarżącej rozpoznano niedosłuch, ale nie jest on chorobą zawodową. Ta lakoniczność uzasadnień nie pozwala na dokonanie oceny prawidłowości rozstrzygnięć. Wątpliwości te nie zostały przez organ administracyjny wyjaśnione. Podkreślić przy tym należy, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę stwierdzenia, że pacjentka w przeszłości chorowała na zapalenie uszu przebiegające z gorączką i wyciekiem ropnym z przewodów słuchowych, co wynika z wywiadu z nią podczas pobytu w Klinice Instytutu, przez co, jak się wydaje, organ administracyjny próbuje kwestionować istnienie związku przyczynowego pomiędzy wykonywaną pracą a możliwością wystąpienia schorzenia narządu słuchu, należy z całą mocą podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił. Wobec powyższego przyjąć należy, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 §1 kpa. Zastrzeżenia budzi też zbyt lakoniczne uzasadnienie decyzji organu I instancji, które nie spełnia wymogów art. 107 §3 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Powyższe uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowią zatem przesłankę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.