II SA/Kr 204/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie : AWSA Dorota Dąbek sprawozdawca NSA Wiesław Kisiel Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2004 r sprawy ze skargi S. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 21 listopada 2001 r, Nr : [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Uzasadnienie. Decyzją z dnia 21 listopada 2001r., nr [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2000r., nr [...], którą orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u S. T. choroby zawodowej słuchu wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że sanitarne dochodzenie epidemiologiczne przeprowadzone w sprawie wykazało, że S. T. pracując w F. S. S. "[...]" S.A. w [...] w latach 1964-1991, był narażony na hałas o poziomach stwarzających ryzyko spowodowania obustronnego odbiorczego ubytku słuchu. Zasadnym było zatem domniemanie, że stwierdzone u S. T. schorzenie słuchu mogło mieć związek przyczynowo-skutkowy z warunkami wykonywanej pracy zawodowej. Nie ma jednak podstaw do wydania decyzji potwierdzającej istnienie u S. T. choroby słuchu, albowiem Instytut Medycyny Pracy w [...] wydając orzeczenie lekarskie z dnia [...].2001r. zawodowej choroby słuchu nie rozpoznał, wskazując pozazawodowe przyczyny choroby. Przedmiotowe orzeczenie lekarskie było czwartym w niniejszej sprawie. Najpierw bowiem Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] w orzeczeniu z dnia [...].1999r. rozpoznał obustronny niedosłuch odbiorczy, stwierdzając jednak równocześnie, że stwierdzone zmiany chorobowe w powiązaniu z brakiem narażenia zawodowego nie dają podstaw do uznania zawodowego uszkodzenia słuchu. Następnie w wyniku pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, w którym stwierdzono, że "wprawdzie poziomy hałasu nie przekraczają NDN, ale przy długoletniej ekspozycji stwarzają naszym zdaniem ryzyko spowodowania odbiorczego ubytku słuchu", Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] orzeczeniem z dnia [...].1999r. ponownie rozpoznał obustronny niedosłuch odbiorczy, we wnioskach zaś wskazał, iż "wobec braku potwierdzenia przez Wojewódzki Inspektorat Sanitarny w [...] narażenia na przekroczenia norm hałasu przemysłowego powyżej 85 dB, brak podstaw do uznania choroby zawodowej". W oparciu o te dwa orzeczenia lekarskie wydana została decyzja I instancji. W wyniku wniesionego przez S. T. odwołania, organ II instancji prowadząc postępowanie odwoławcze uzupełnił postępowanie wyjaśniające w ten sposób, że zwrócił się do autora obu w/w orzeczeń lekarskich z prośbą o ustosunkowanie się do podniesionych w odwołaniu merytorycznych zarzutów. Pismem z dnia [...] .2000r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] uzupełnił swoje orzeczenie dodatkowymi wyjaśnieniami. Ponieważ jednak nie zostały one przez organ II instancji uznane za wystarczające, organ II instancji zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] o przeprowadzenie ponownego badania i wydanie orzeczenia. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] w dniu [...] .2001r. ponownie rozpoznając obustronny niedosłuch odbiorczy o ubytku słuchu UP-36dB, UL-37dB, wydał kolejne orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W uzasadnieniu powołano się na znajdujące się w dokumentacji wyniki badań z Przychodni [...][...] z [...].1990r., gdzie stwierdzono ubytek dla UP-16, a dla UL-11 dB. Skoro zatem istotne pogorszenie słuchu nastąpiło już po zakończeniu pracy zawodowej (renta od 1991r.), nie może więc być wiązane z narażeniem zawodowym. Poza tym stwierdzone obecnie zmiany w narządzie słuchu nie są klinicznie charakterystyczne dla przewlekłego urazu akustycznego (płaska krzywa audiometryczna). Jak wykazała analiza pracy zawodowej, przeprowadzona przez PIS w [...]na stanowisku pracy zainteresowanego nie notowano przekroczeń norm hałasu. Reasumując zatem Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...]stwierdził, że zarówno obraz kliniczny jak i ocena narażenia zawodowego przemawiają za pozazawodową przyczyną niedosłuchu. W wyniku wniesionego od tego orzeczenia odwołania, przeprowadzone zostały kolejne badania lekarskie przez Instytut Medycyny Pracy w [...], który orzeczeniem z dnia [...].2001r. także rozpoznał obustronny odbiorczy ubytek słuchu, jednakże stwierdził brak podstaw do rozpoznania zawodowej choroby narządu słuchu. We wnioskach stwierdzono, ze porównanie wyników audiometrycznego badania słuchu wykonanych aktualnie z archiwalnymi dowodzi, że do znacznego pogorszenia słuchu doszło u badanego po zakończeniu pracy zawodowej (renta od 1991r.) a więc z przyczyn pozazawodowych. Analiza narażenia środowiskowego potwierdza przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu na stanowisku pracy. Za przypuszczalną przyczynę pogłębiającego się ubytku słuchu należy uznać współistniejące nadciśnienie tętnicze oraz proces starzenia się słuchu. Biorąc pod uwagę tę ostatnią opinię biegłego, będącego instytutem naukowo-badawczym merytorycznie rozstrzygającym sprawy diagnostyczne i orzecznicze trudne bądź budzące wątpliwości, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję I instancji odmawiającą uznania schorzenia S. T. za chorobę zawodową. W skierowanej do sądu administracyjnego skardze na powyższą decyzję S. T. nie zgadza się z orzeczeniem w części dotyczącej odmowy rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu, ponieważ jego zdaniem rozpoznane uszkodzenie słuchu powstało w następstwie pracy w hałasie. Podkreśla, że z treści orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy w [...] , na które powołuje się organ II instancji wynika, że uszkodzenie słuchu istniało już w okresie zatrudnienia, skoro w orzeczeniu tym stwierdza się, ze po zakończeniu pracy doszło jedynie do jego pogorszenia. Dodaje ponadto, że fakt uszkodzenia słuch już w czasie zatrudnienia nie powinien budzić wątpliwości, bowiem stwierdzone zostało, że w 1990r. ubytek słuchu wynosił UP-16dB, UL-11dB, co potwierdza orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z [...] 2001r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Skoro odpowiednie jednostki służby zdrowia nie rozpoznały u skarżącego choroby zawodowej, organy Inspekcji Sanitarnej nie miały podstaw do stwierdzenia tej choroby drogą decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2002r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do §1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. W pozycji 15 wykazu chorób zawodowych wymieniono "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Jeżeli zatem u danej osoby stwierdzone zostanie tego typu schorzenie, stanowi ono chorobę zawodową w rozumieniu cytowanych przepisów. W niniejszej sprawie przeprowadzone u skarżącego badanie audiometryczne wykazało niedosłuch obustronny typu odbiorczego. To schorzenie zostało rozpoznane przez wszystkie cztery orzekające w sprawie zespoły lekarskie, tj. trzykrotnie Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] oraz Instytut Medycyny Pracy w [...]. Okolicznością zatem niesporną w niniejszej sprawie jest fakt istnienia schorzenia słuchu. W toku przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania ustalone też zostało, że skarżący pracował w warunkach narażających na powstanie zawodowego schorzenia słuchu, chociaż natężenie hałasu nie przekraczało dopuszczalnych norm. Wątpliwości budziło natomiast, czy rozpoznane u skarżącego schorzenie zostało wywołane działaniem hałasu. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] w orzeczeniu z dnia [...].1999r. rozpoznał obustronny niedosłuch odbiorczy, stwierdzając jednak równocześnie, że stwierdzone zmiany chorobowe w powiązaniu z brakiem narażenia zawodowego nie dają podstaw do uznania zawodowego uszkodzenia słuchu. Następnie Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] orzeczeniem z dnia [...] .1999r. ponownie rozpoznał obustronny niedosłuch odbiorczy, we wnioskach zaś wskazał, iż "wobec braku potwierdzenia przez Wojewódzki Inspektorat Sanitarny w [...] narażenia na przekroczenia norm hałasu przemysłowego powyżej 85 dB, brak podstaw do uznania choroby zawodowej". W kolejnym orzeczeniu z dnia [...] .2001r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] ponownie rozpoznając obustronny niedosłuch odbiorczy o ubytku słuchu UP-36dB, UL-37dB, wydał kolejne orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W uzasadnieniu powołano się na znajdujące się w dokumentacji wyniki badań z Przychodni [...] z [...].1990r., gdzie stwierdzono ubytek dla UP-16, a dla UL-11 dB. Skoro zatem istotne pogorszenie słuchu nastąpiło już po zakończeniu pracy zawodowej (renta od 1991r.), nie może więc być wiązane z narażeniem zawodowym. Poza tym stwierdzone obecnie zmiany w narządzie słuchu nie są klinicznie charakterystyczne dla przewlekłego urazu akustycznego (płaska krzywa audiometryczna). Jak wykazała analiza pracy zawodowej, przeprowadzona przez PIS w [...] na stanowisku pracy zainteresowanego nie notowano przekroczeń norm hałasu. I wreszcie: Instytut Medycyny Pracy w [...] orzeczeniem z dnia [...].2001r. także rozpoznał obustronny odbiorczy ubytek słuchu, jednakże stwierdził brak podstaw do rozpoznania zawodowej choroby narządu słuchu. We wnioskach stwierdzono, że porównanie wyników audiometrycznego badania słuchu wykonanych aktualnie z archiwalnymi dowodzi, że do znacznego pogorszenia słuchu doszło u badanego po zakończeniu pracy zawodowej, a więc z przyczyn pozazawodowych. Analiza narażenia środowiskowego potwierdza przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu na stanowisku pracy. Za przypuszczalną przyczynę pogłębiającego się ubytku słuchu należy uznać współistniejące nadciśnienie tętnicze oraz proces starzenia się słuchu. Należy podnieść, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszeń prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na wymienionych powyżej orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 §1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym, bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem w niniejszej sprawie dwa pierwsze orzeczenia lekarskie, które stanowiły podstawę wydania decyzji administracyjnej organu I instancji, nie spełniają wskazanych powyżej wymogów proceduralnych. Uzasadnienia są jednozdaniowe. Nie można zatem uznać, że w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadniają one treść dokonanego rozpoznania. Co więcej: orzeczenia te nie zawierały pouczenia o możliwości kwestionowania ich treści i żądania przez stronę ponownego badania, co narusza § 9 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych. Strona, która nie była pouczona o możliwości wnioskowania o ponowne badanie, takiego wniosku nie złożyła. Wobec faktu, że wbrew twierdzeniu zawartemu w pierwszym z orzeczeń o braku narażenia zawodowego, organ I instancji sam zwrócił się do tej samej jednostki medycznej o przeprowadzenie ponownego badania z uwzględnieniem okoliczności, że "wprawdzie poziomy hałasu nie przekraczają NDN, ale przy długoletniej ekspozycji stwarzają naszym zdaniem ryzyko spowodowania odbiorczego ubytku słuchu". Niemniej jednak w ponownym orzeczeniu lekarskim stwierdzono, że "wobec braku potwierdzenia przez Wojewódzki Inspektorat Sanitarny w [...] narażenia na przekroczenia norm hałasu przemysłowego powyżej 85 dB, brak podstaw do uznania choroby zawodowej". Nieprawidłowo zatem uznano, że okoliczność nieprzekraczania dopuszczalnych norm hałasu wyklucza zawodowy charakter choroby. Tymczasem w utrwalonej linii orzeczniczej prezentowany jest pogląd, że w celu spełnienia przesłanki określonej w §1 cytowanego Rozporządzenia wystarczy wystąpienie czynników szkodliwych, które nie musi być zawinione przez pracodawcę ani przekraczające dopuszczalne normy (por. m.in. wyrok SN z 17 stycznia 1994r., I SA 1640/93, ONSA 1995/1/28), do którego przychyla się skład orzekający w niniejszej sprawie. Także organ II instancji próbował uzupełniać postępowanie, najpierw zwracając się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] o odniesienie się do zarzutów odwołania. Także to wyjaśnienie nie mogło zostać uznane za wystarczające. Powołano się w nim bowiem na Wytyczne metodologiczne Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 1987 r. w sprawie rozpoznania chorób zawodowych, w których ustalono kryterium do przyjęcia choroby zawodowej ubytku słuchu odbiorczego co najmniej 30 dB, które jednakże nie są oparte na delegacji ustawowej, nie stanowią zatem źródła prawa mogącego być podstawą orzekania w sprawie chorób zawodowych. Tego typu resortowe zalecenia metodologiczne nie będące źródłem prawa powszechnie obowiązującego, nie mogły stanowić podstawy prawnej decyzji. Za niewystarczające do należytego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji uznać też należy kolejne dwa orzeczenia: Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z dnia [...].2001r. oraz Instytutu Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] .2001r. Także i w tych orzeczenia rozpoznano obustronny niedosłuch odbiorczy o ubytku słuchu, niemniej jednak pomiędzy nimi zachodzą wyraźne sprzeczności. W pierwszym z nich stwierdzono mianowicie, że "analiza pracy zawodowej, przeprowadzona przez PIS w [...] wykazała, że na stanowisku pracy zainteresowanego nie notowano przekroczeń norm hałasu", w drugim natomiast, iż "analiza narażenia środowiskowego potwierdza przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu na stanowisku pracy". Pierwsze z tych orzeczeń wskazuje m.in., że obraz kliniczny schorzenia nie jest klinicznie charakterystyczny dla przewlekłego urazu akustycznego (płaska krzywa audiometryczna), drugie natomiast tej diagnozy nie potwierdza. Tych sprzeczności organ administracyjny nie wyjaśnił, choć był do tego zobowiązany. Wspomniane orzeczenia lekarskie są zgodne jedynie co do tego, że przyczyną odmowy uznania zawodowego charakteru schorzenia jest to, że pogorszenie słuchu nastąpiło już po zakończeniu pracy zawodowej. W obydwu orzeczenia jednak jednocześnie przyznano, że schorzenie słuchu istniało już wcześniej, tj. w czasie zatrudnienia. W ocenie Sądu tej treści orzeczenia nie obalają istniejącego domniemania związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem, a warunkami narażającymi na jego powstanie. Nie zostało zatem w niniejszej sprawie przekonywująco i wyczerpująco uzasadnione stanowisko, że stwierdzone schorzenie nie ma charakteru zawodowego. Nie uzasadniono bowiem, dlaczego przyjęto, że skoro objawy chorobowe nasiliły się z biegiem lat, wyklucza to istnienie choroby zawodowej. Wobec powyższego przyjąć należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, tj. §1 , 9 i 10 Rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, które miało wpływ na wynik sprawy. Także przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami, decyzje obu instancji zapadły bowiem bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 §1 kpa. Powyższe uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zatem do treści art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiło to przesłankę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.