II SA/Kr 2048/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Woś (spr.) Sędziowie WSA: Małgorzata Brachel-Ziaja Grażyna Firek Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2005 r. sprawy ze skargi H.C. , W.C. i A.C. na decyzję Wojewody [....] z dnia 31 lipca 2003 r. Nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. uchyla poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu S. z dnia 18 lutego 2002 r. Nr [....] w zakresie rozstrzygnięć zawartych w pkt 2 i 3 tej decyzji; III. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącej H.C. kwotę 30 ( trzydzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 2048/03 Uzasadnienie Decyzją z dnia 31.07.2003 r., znak: RR.XI.7224-28/03, Wojewoda Świętokrzyski na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a. oraz art. 216 i art. 137 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm., po rozpatrzeniu odwołania Miasta Starachowice od decyzji Starosty Powiatu S. z dnia 18.02.2002 r., znak: [....] , orzekającej o zwrocie na rzecz H.C. , W.C. i A.C. nieruchomości - działki ewidencyjnej nr [....] o pow. 700 m2, położonej w S. przy ul. [....] , obręb geodezyjny [....]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Świętokrzyski stwierdził co następuje: w oparciu o przepisy ustawy z 25.06.1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 ze zm.) decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia 12.10.1965 r. wydzielone zostały działki nr [....] i nr [....] i decyzją tą orzeczono o ich przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. W wykonaniu tej decyzji aktem notarialnym z dnia 14.11.1966 r. B.C. i E.C. odstąpili bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [....] z przeznaczeniem pod uprawę warzywniczo-sadowniczą i działkę nr [....] z przeznaczeniem pod urządzenie drogi dojazdowej do ulicy [....] . O zwrot przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej poprzednio jako działka nr [....], wnioskiem z dnia [....].09.1999 r., uzupełnionym w dniu [....] .06.2000 r., wystąpiła H.C. Starosta Powiatu S. za podstawę swojego rozstrzygnięcia o zwrocie objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości przyjął wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24.10.2001 r., sygn. akt SK. 22/2001 r. (Dz. U. Nr 129, poz. 1447), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie w jakim przepis ten uniemożliwia byłym właścicielom i ich następcom prawnym żądanie zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 25.06.1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. W ocenie Wojewody Świętokrzyskiego stanowisko zajęte przez Starostę Powiatu S. w decyzji pierwszej instancji należy ocenić jako błędne. W procesie stosowania prawa organ administracji publicznej działa na podstawie prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 87 Konstytucji źródłami prawa powszechnie obowiązującymi w Polsce są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe i rozporządzenia. Przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach i w trybie określonym w art. 136 i nast. ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), określają ust. 3 i 4 art. 136 oraz art. 216 ustawy. Przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona. Nie została także nabyta przez Skarb Państwa na podstawie żadnych z wyliczonych w art. 216 tej ustawy ustaw, czy też przepisów ustaw. Powołany przez Starostę Powiatu S. w decyzji wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może stanowić podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej. W zakresie w jakim Trybunał orzekł o niezgodności art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami z Konstytucją, nie rozszerza on katalogu aktów prawnych do których mają zastosowanie przepisy działu III ustawy. Podstawę prawną do rozstrzygnięcia stanowi nadal art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w dacie orzekania nie może stanowić podstawy do żądania zwrotu nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów ustawy z 25.06.1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Orzeczenie to otwiera drogę do wprowadzenia zmian w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dopiero po wprowadzeniu zmian legislacyjnych usunięta zostanie przeszkoda do prowadzenia postępowania w sprawie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego H.C. , W.C. i A.C. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody Świętokrzyskiego, zarzucając że narusza ona postanowienia art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym temu przepisowi wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24.10.2001 r., sygn. akt SK. 22/2001 r. (Dz. U. Nr 129, poz. 1447) w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 190 ust. l i 4 Konstytucji. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stanowią podstawę do wznowienia postępowania oraz do uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia. Oznacza to, wbrew decyzji Wojewody, że stanowią one podstawę rozstrzygnięć. Ponadto nie można przyjąć, że powołany w decyzjach wyrok Trybunału Konstytucyjnego stanowi samodzielną podstawę decyzji organu pierwszej instancji o zwrocie nieruchomości. Podstawę taką stanowi art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie argumentując podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: 1. Przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach i w trybie określonym w art. 136 i następnych ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) określają ust. 3 i 4 art. 136 oraz art. 216 tej ustawy. Art. 136 ust. 3 tej ustawy stanowi, że zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona lub jej część. Z kolei art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw określonych taksatywnie w tym przepisie oraz przejętych na rzecz określonych podmiotów (państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej) i na potrzeby Tatrzańskiego Parku Narodowego. Taka konstrukcja art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona", zawartego w ust. 3 art. 136. Przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Nie ulega wątpliwości w świetle ustaleń poczynionych prze organ I instancji, że Skarb Państwa nie nabył prawa własności nieruchomości - działki ewidencyjnej nr [....], położonej w S. przy ul. [....], obręb geodezyjny [....] , w drodze instytucji wywłaszczenia. 2. Rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 ust. 3 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami również na nieruchomości, których własność nabył Skarb Państwa w trybie i na zasadach nie mieszczących się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricto i które nie mogłyby być zwrócone na podstawie tych przepisów, zawiera art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten w sposób taksatywny wylicza kategorie nieruchomości przejęte lub nabyte przez Skarb Państwa, zrównane z nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 tej ustawy. Skarb Państwa nie nabył przedmiotowej nieruchomości na podstawie żadnej z expressis verbis w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyliczonych ustaw, ani przepisów ustaw. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania w sprawie przez organy pierwszej i drugiej instancji nie wymieniał bowiem postanowień ustawy z 25.06.1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 ze zm.). 3. Wyrokiem z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK. 22/2001 (Dz. U. Nr 129, póz. 1447) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 i z 1957 r. Nr 39, poz. 172), jest niezgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z postanowieniami art. 190 ust. l Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z kolei, stosownie do postanowień ust. 3 in principio tego przepisu, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw w dniu 12 listopada i - stosownie do powołanego wyżej przepisu art. 190 ust. 3 Konstytucji - z tym dniem zaczął obowiązywać. 4. Postępowanie w sprawie zwrotu działki nr [....] rozpoczęło się w dniu 1.09.1999 r., kiedy z wnioskiem ojej zwrot wystąpiła H.C. W dacie wejścia w życie przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24.10.2001 r., w dniu 12 listopada 20001 r., postępowanie to znajdowało się w toku. W literaturze oraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że treść art. 190 ust. l Konstytucji nie pozostawia wątpliwości co do tego, że powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów oraz oczywiście organów administracji publicznej. Związanie to dotyczy również orzeczeń stwierdzających niekonstytucyjność określonego aktu normatywnego. "W razie stwierdzenia niekonstytucyjności wiążąca moc orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że od chwili ogłoszenia orzeczenia norma nie może być stosowana, gdyż została usunięta z porządku prawnego (derogowana) i utraciła zdolność wymuszenia określonego zachowania przez jej adresatów." (K. Gonera, E. Łętowska: Artykuł 190 Konstytucji i jego konsekwencje w praktyce sądowej, PiP 9/2003, s. 21; por. również uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.03.2005 r., sygn. akt FPS 4/04, ONSA i w.s.a. 3/2005, póz. 50, s. 61 i 65 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 12.06.2002 r., sygn. akt II UKN 419/01, OSNAPiUS 2002, nr 23, póz. 580). Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności określonego aktu normatywnego oznacza, że od chwili wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego sąd nie powinien tego aktu normatywnego stosować także do oceny stanów faktycznych sprzed wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (por. K. Gonera, E. Łętowska: Artykuł 190 Konstytucji..., s. 17). Zasada ta dotyczy oczywiście również organów administracji publicznej. "Gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność przepisu prawa materialnego w toku trwającego postępowania (jeszcze niezakończo-nego prawomocnym orzeczeniem), wynikająca z tego orzeczenia zmiana stanu prawnego powinna być wzięta pod rozwagę i uwzględniona przy orzekaniu." (K. Gonera, E. Łętowska: Artykuł 190 Konstytucji..., s. 22). 5. W związku z powyższymi ustaleniami jako zgodne z prawem należy ocenić stanowisko zajęte przez Starostę Powiatu S. w decyzji pierwszej instancji, który za podstawę swojego rozstrzygnięcia o zwrocie objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości przyjął konsekwencje wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24.10,2001 r., sygn. akt SK. 22/2001 r. (Dz. U. Nr 129, poz. 1447), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim przepis ten uniemożliwia byłym właścicielom i ich następcom prawnym żądanie zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 25.06.1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Błędne jest natomiast stanowisko Wojewody Świętokrzyskiego w kwestii mocy obowiązującej orzeczeń interpretacyjnych Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji jako niezgodną z prawem należy ocenić zaskarżoną decyzję tego organu, uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie pierwszej instancji z tym uzasadnieniem, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany przed wszczęciem postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie kształtuje treści art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako podstawy materialnoprawnej decyzji, wydanej w tym postępowaniu. 6. Jako zasadny należy ocenić podniesiony w odwołaniu od decyzji organu I instancji przez Miasto Starachowice zarzut, że Starosta Powiatu S. w pkt 2 swojej decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli nie określił w sposób precyzyjny w sentencji decyzji, że zwrot nieruchomości następuje bez obowiązku zwrotu odszkodowania. W pkt 2 decyzji zawarte zostało postanowienie, że "wartość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podlegająca zwrotowi na rzecz Gminy S. ustalić na kwotę [....] zł...". Z kolei w zakończeniu uzasadnienia decyzji Starosta Powiatu S. wyjaśnia, że "w związku z tym, że byłym właścicielom nie zostało wypłacone odszkodowanie za przejętą nieruchomość zwrot jej na rzecz spadkobierców następuje nieodpłatnie." Nie budzi bowiem wątpliwości (vide notarialny akt bezpłatnego odstąpienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa - karta 7 akt sprawy), że nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło bez odszkodowania, a zatem - w świetle postanowień art. 140 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami - spadkobiercy poprzednich właścicieli nie są zobowiązani do zwrotu odszkodowania. 7. Jako niezgodne z prawem należy ocenić zawarte w pkt 3 decyzji Starosty Powiatu S. rozstrzygnięcie w kwestii kosztów postępowania, nakładające na Miasto .Starachowice obowiązek zwrotu kosztów postępowania w kwocie [....] zł. Rozstrzygnięcie takie nie znajduje uzasadnienia w postanowieniach art. 261 i nast. k.p.a., a w szczególności w postanowieniach art. 262 § l k.p.a., statuującym ogólną zasadę ponoszenia kosztów w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § l pkt l lit. a i c ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.