II SA/Kr 205/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Aldona Gasecka-Duda NSA Jan Zimmermann (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2010 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy; skargę oddala II SA/Kr 205/10 UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 21 kwietnia 2008 r. ustalił dla firmy [....] Sp. z o.o. z siedzibą w K. przy ul. [....] , działającej przez pełnomocników A.Z. i W.S. warunki zabudowy dla zmierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w układzie szeregowym, wraz z lokalem handlowo-usługowym oraz wjazdami z ul. [....] , wewnętrznym układem drogowym, parkingami towarzyszącymi i infrastrukturą techniczną na działkach nr [....],[....],[....],[....] , a także na części działki nr [....] - przy ul. [....] w K". W wyniku odwołań wniesionych przez E.C. , zam. w K. przy ul. [......] oraz przez Towarzystwo [....] z siedzibą w K. przy ul [....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , decyzją z dnia 21 października 2008 r. uchyliło zaskarżoną decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium dostrzegło w zakwestionowanej decyzji uchybienia dotyczące określenia linii zabudowy, a raczej jego braku od strony rzeki [....] . Za najważniejsze uchybienie, przesądzające o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji uznano sposób określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie sprawy wymagało sporządzenia co najmniej uzupełnienia analizy architektoniczno-urbanistycznej, w której wskazane będzie należy sposób ustalenia wysokości planowanej inwestycji, z ewentualnym uwzględnieniem potrzeby rożnego określenia wysokości dla różnych części planowanej inwestycji. Organ l instancji winien przy ponownym podejmowaniu decyzji precyzyjnie określić wszystkie prawnie wiążące warunki i wymagania, zwłaszcza wynikające z przepisów dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska, bez formułowania w części dyspozytywnej decyzji zaleceń, sugestii czy wskazań. Dotyczy to w szczególności ograniczenia planowanej zabudowy od rzeki P. W załączniku nr 1 winy być ujęte warunki zabudowy oraz wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej, a nie opis terenu lub charakterystyka terenu inwestycji. Trzeba także wyeliminować powtórzenia oraz pewne niespójności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent M. K. decyzją z dnia 17 kwietnia 2009 r. ponownie ustalił warunki zabudowy dla w/w inwestycji. Od powyższej decyzji wniesiono 4 odwołania. * Towarzystwo [....] w K. zarzuciło, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm. - cyt. dalej jako u.p.z.p.), w szczególności dotyczących kontynuacji linii zabudowy, a linia zabudowy wyznaczona w załączniku nr 2 do decyzji, nawiązująca do zabudowy zlokalizowanej na działkach nr [....],[....] , położonych po przeciwnej stronie ulicy [....] , nie może zostać uznana za prawidłową. K.K. w swoim odwołaniu zarzuciła, iż zaskarżona decyzja dopuszcza zabudowę kubaturową w korytarzu ekologicznym miasta Krakowa, a linię zabudowy dla południowej części inwestycji określono niezgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych. E.C. podniosła, że warunki zabudowy zostały wydane bez należytej dbałości o rozwój K. oraz z naruszeniem prawa, w szczególności w zakresie wyznaczenia linii zabudowy dla budynków mieszkalnych od tramwaju i drogi zbiorczej, która winna być określona na podstawie raportu oddziaływania na środowisko, zabezpieczenia "korytarza transportowego" bez znajomości rodzaju inwestycji drogowych na jakie jest przeznaczony oraz nieuzasadnione przyjęcie, iż przedłużenie ul. [....] przechodzące przez teren inwestycji jest ulicą lokalną. J.L. , popierając argumentację pozostałych odwołujących się, zwróciła uwagę na brak oceny aktualnej infrastruktury drogowej przynależnej do osiedla oraz planowanej inwestycji, pod względem istniejących już uciążliwości związanej z natężeniem ruchu drogowego oraz z nowymi, dodatkowymi obciążeniami, wynikającymi ze zwiększenia liczby mieszkańców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 10 grudnia 2009 r. Nr [....] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało najpierw na warunki, jakie zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. powinna spełniać decyzja ustalająca warunki zabudowy, a także przypomniało mankamenty i uchybienia, jakimi dotknięte było poprzednie rozstrzygnięcie organu l instancji. Przypomniano również, że część poprzednich zarzutów podnoszonych przez odwołujących się uznana została przez skład orzekający Kolegium, za nietrafne. Chodziło zwłaszcza o zarzuty odnoszące się do kwestii uzgodnienia projektu decyzji i o warunkach zabudowy z Konserwatorem Przyrody oraz wskaźnika intensywności zabudowy i związanego z nim wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Napisano dalej,, że organ l instancji, rozpatrując sprawę ponownie, zlecił sporządzenie ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej. W ocenie Kolegium analiza ta zasadniczo sporządzona została prawidłowo i w zaleconym zakresie, l tak, jeżeli chodzi o działki sąsiednie, są to działki nr [....],[....],[....],[....],[....],[....],[....], które zabudowane są obiektami o gzymsach podokapowych na wysokości 6 metrów- 7',5 metra oraz o kalenicach na poziomie od 9,5 metra do 11,5 metra nad terenem. W oparciu o powyższe wartości, z dopuszczeniem 20% obniżenia, w zaskarżonej decyzji przyjęto także wartość powyższego parametru. W rezultacie, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki została ustalona z zachowaniem reguł przewidzianych w § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do pozostałych wskazań Kolegium Odwoławczego wynikających z poprzedniej decyzji organ l instancji odniósł się w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. W szczególności wskazano przyczyny, z powodu których uzasadnione jest odstąpienie od ogólnej zasady wyznaczania linii zabudowy, tj. jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra » Infrastruktury i wyznaczenie tejże linii w oparciu o ustalenia wynikające z analizy (§ 4 ust. 4). W tym zakresie w załączniku nr 3 zaskarżonej decyzji, zawierającym część tekstową wyników analizy podano, że ze względów przestrzennych uzasadnione jest takie wyznaczenie linii zabudowy, które uniemożliwi zbliżenie do pasa drogowego, natomiast umożliwi usytuowanie planowanych budynków w głębi terenu inwestycji. Za takim rozwiązaniem przemawia, jak wskazano w załączniku nr 3 do decyzji o warunkach zabudowy, wzgląd na zasadę kształtowania ładu przestrzennego a także możliwość kontynuacji uskokowego kształtowania istniejących linii zabudowy w obszarze analizowanym. Za celowe uznano ponadto wyznaczenie dodatkowych linii zabudowy, pozwalających na wyłączenie z możliwości zainwestowania terenu przeznaczonego na realizację inwestycji komunikacyjnej o zasięgu ogólnomiejskim. Kolegium zauważa, że analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy zostały wykonane przez osobę posiadającą wiadomości specjalne z zakresu architektury, stąd kompetencja organu odwoławczego ogranicza się do zbadania, czy sporządzona analiza odpowiada wymogom przewidzianym w przepisach cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w szczególności, czy wskaźniki i parametry zostały wyznaczone zgodnie z zasadami przewidzianymi w tym rozporządzeniu, czy jest wewnętrznie spójna oraz, czy odstępstwa od zasad ogólnych w powyższym zakresie zostały uzasadnione. Na uchybienia w tej materii Kolegium zwracało uwagę i w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, zostały one wyeliminowane, zaś wydana ponownie decyzja uzupełniona o załączniki nr 3 i 4 stanowiące część tekstową i graficzną analizy urbanistyczno-architektonicznej, a także uaktualniono krąg podmiotów będących stronami tego postępowania. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego E.C. wniosła w dniu [....] stycznia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W uzasadnieniu skargi podniosła ona, że SKO nie rozpatrzyło negatywnego wpływu inwestycji na użytek ekologiczny "[....] ", a także, że SKO wydało decyzję ustalającą warunki zabudowy na działkach w Obr. [....], a nie w Obr. [....] (decyzja w tym punkcie została sprostowana) W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Decyzja o warunkach zabudowy terenu j est pierwsza z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze bowiem o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca* na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Decyzja o warunkach zabudowy powinna być wydana, jeśli jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art.64 ust. 1 u.p.z,p.), po uzyskaniu odpowiednich uzgodnień (art. 53 ust. 4 w zw: z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) i może być wydana tylko w wypadku łącznego spełnienia warunków, wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dodatkowo decyzja taka powinna być zgodna z przepisami cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. Wskazana wyżej, zwarta regulacja prawna i sam charakter decyzji w sprawie warunków zabudowy przesądzają o zakresie kontroli zgodności z prawem takiej decyzji, do której to kontroli upoważniony i zobowiązany jest sąd administracyjny. Decyzja o warunkach zabudowy jest zatem zgodna z prawem zawsze wtedy, gdy nie narusza w/w przepisów, niezależnie od tego, czy narusza interesy prawne poszczególnych podmiotów i czy podmioty te mogą mieć zastrzeżenia do parametrów konkretnej inwestycji, wynikające z przepisów budowlanych. Zastrzeżenia takie będą mogły ond zgłaszać w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ich podnoszenie w fazie postępowania w sprawie warunków zabudowy jest przedwczesne. Sąd, kontrolując decyzję w sprawie warunków zabudowy, nie bierze więc pod uwagę takiej argumentacji. W analizowanej tu sprawie Sąd doszedł do przekonania, że orany orzekające -w pierwszej instancji Prezydent Miasta K. a w drugiej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie naruszyły w/w przepisów a uchybienia, jakie można znaleźć w ich decyzjach (zwłaszcza w zakresie uzasadnienia obu decyzji i ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji do twierdzeń odwołań) nie miały wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - cyt. dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd skargi na decyzję z powodu naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego jest możliwe tylko wtedy, gdy naruszenia te miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja i decyzja pierwszej instancji spełniają warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Załączniki do decyzji wskazują na istnienie działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej (Nr ................i in.), zabudowanych w sposób umożliwiający kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy. Teren objęty granicami planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (ul......) a uzbrojenie tereny będzie wystarczające dla podjęcia inwestycji. W świetle zarzutów odwołań i skargi istotne jest też to, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z materiałów sprawy, teren planowanej inwestycji nie pokrywa się z terenem użytku ekologicznego ostanowionego w korycie rzeki [....] , a tylko z użytkiem tym graniczy. W tej sytuacji nie można się dopatrzyć naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska, gdyż nie stwarzała ona obowiązku uzgadniania inwestycji z organami ochrony środowiska. Art. 53 ust. 4 u.p.z.p. wymaga zresztą uzgadniania takich decyzji jedynie z dyrektorem parku narodowego dla terenów parków i ich otuliny (pkt 7). Zaskarżona decyzja nie narusza również przepisów cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Załączona do decyzji analiza urbanistyczno - architektoniczna (sporządzona ponownie zgodnie ze wskazówkami Samorządowego Kolegium odwoławczego) jest zgodna z przepisami tego rozporządzenia. Prawidłowo ustalono granice obszaru analizowanego i ustalono szczegółowe parametry inwestycji w zgodzie z tymi przepisami. Dotyczy to zwłaszcza wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej o raz linii zabudowy, którą oparto nie o linie istniejąca na działkach sąsiednich, ale w oparciu o analizę, co jest zgodne z § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia. W opisanej sytuacji, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a