II SA/Kr 2057/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Grażyna Firek Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Wojewody z dnia 15 lipca 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Decyzją nr [...] z dnia [...].05.2003 r. (znak: : [...]) Prezydent Miasta działając na podstawie art. art. 151 § 1 pkt. 1, 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 i art. 104 kpa po rozpoznaniu sprawy wznowionej na żądanie A. F. postanowieniem z dnia [...].09.2002 r., a rozstrzygniętej decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...].11.2001 r. Nr [...], (znak: [...]) dotyczącej zamierzenia budowlanego pod nazwą: budynek mieszkalno-usługowy wraz z miejscami parkingowymi oraz infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...]-ul. [...] w K. -odmówił uchylenia decyzji nr [...]. Odwołanie A. F. nie zostało uwzględnione i Wojewoda decyzją z dnia 15.07.2003 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu, że w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę budynku nie brała udziału A. F. współwłaścicielka działki nr [...], nie graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji tj. działką [...]. Zgodnie zatem z przyjętym stanowiskiem w orzecznictwie, uznani przez organ administracji za strony postępowania zostali właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z działką, której dotyczy zamierzona inwestycja. Uwzględniony został ich interes prawny w rozumieniu przepisów ustawy prawo budowlane art. 5 ust. 6. Odmowa uchylenia decyzji jest zatem prawidłowa ponieważ nie potwierdziła się przesłanka art. 145 § 1 pkt. 4. Niezależnie od powyższego we wznowionym postępowaniu przeanalizowane zostały podnoszone zarzuty wynikające z ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie stwierdzono naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie zacieniania czy też przesłaniania pomieszczeń mieszkalnych i przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 13, § 57 i § 60). Budynek mieszkalno-usługowy został tak zlokalizowany na działce, tak że nie następuje zacienianie obiektów sąsiednich w świetle ww. przepisów. Niezgodność inwestycji objętej zaskarżoną decyzją, z przeznaczeniem terenu określonym w obowiązującym w dacie wydania decyzji miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego dla miasta Krakowa nie została potwierdzona po analizie akt. Teren objęty inwestycją nie był jak twierdzi skarżąca, terenem zabudowy mieszkaniowej - M4, lecz obszarem zabudowy mieszkaniowo-usługowej - M3U a przeznaczenie tego terenu określone zostało jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami (o intensywności 1,0-1,5), co zdecydowanie różni się od obszaru mieszkaniowego M 4 (o intensywności do 0,4). Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła A. F. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie [...] zł zarzuciła decyzjom rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj.: -art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz zasady prawdy obiektywnej, - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, - art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, - art. 28 k.p.a. poprzez odmowę przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu, - art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie, - art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię, - § 13 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, z dnia 14.12.1994r., "W sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". W uzasadnieniu skarżąca podjęła polemikę przede wszystkim ze stanowiskiem organów, że nie może być uznana za stronę postępowania w sprawie o-zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Twierdziła, iż bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, pomimo tego, że dotyczyło ono jej interesu prawnego. Było to rezultatem wydzielenia przez właścicieli ze swojej działki Nr [...], wąskiego pasa gruntu o szerokości zaledwie 4 m (obecnie działka o Nr [...]), oddzielającego nieruchomość skarżącej (nr [...]) od tej części nieruchomości, na której jest, a raczej już została zrealizowana przedmiotowa inwestycja budowlana. Dokonany podział działki miał tylko i wyłącznie na celu pozbawienie skarżącej statusu "właściciela nieruchomości sąsiedniej". Wydzielony przez inwestora pas gruntu o szerokości zaledwie 4 metrów nie może stanowić ze względu na jego kształt, wielkość i charakter samoistnej działki budowlanej, co na terenie gdzie wartość gruntu jest najwyższa w K., można by było uznać za działanie skrajnie irracjonalne. Działanie takie nie było jednak irracjonalne, gdyż na skutek takiego podziału próbowano doprowadzić do sytuacji, w której pozbawiono by skarżącej przymiotu strony. Wiadomym było, iż planowana inwestycja napotkać musiała na opór ze strony okolicznych mieszkańców ze względu na jej charakter i gabaryty, niezwykłe dla tej części [...]. Z uwagi w szczególności na posiadane przez wznoszoną inwestycję cechy charakterystyczne, wyróżniające ją od okolicznej zabudowy, takie jak forma i gabaryty, które bezsprzecznie naruszają chroniony prawem interes (art. 5 Prawa budowlanego) skarżącej, powinien być jej przyznany status strony postępowania. Interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu czy też o pozwolenie na budowę może mieć zatem szerszy krąg podmiotów aniżeli właściciele i użytkownicy działek sąsiednich, przy czym będą to zawsze właściciele i użytkownicy działek, których mogą dotknąć skutki decyzji. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organów, że budynek mieszkalno-usługowy został tak zlokalizowany na działce, że nie następuje zacienianie obiektów sąsiednich w świetle ww. przepisów. Usytuowanie budynku spowodowało, że dopływ światła dziennego, do sąsiedniego, niższego budynku skarżącej został rażąco ograniczony, uniemożliwiając tym samym jego prawidłowe użytkowanie. Do tego dochodzą uciążliwości związane z obciążeniem hałasem i wzmożonym ruchem pojazdów. Wreszcie niezwykle kłopotliwym stanie się element "penetracji wzrokowej", z dużego wzniesionego w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu. Dalej zarzucono, że inwestycja narusza normy prawa sąsiedzkiego a także § 13 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, z dnia 14 grudnia 1994r., "W sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Przedmiotowa inwestycja nie odpowiada ustaleniom miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla m. K. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 póz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu l instancji naruszają prawo. Nie można podzielić poglądu orzekających organów, że skarżąca nie może być uznana za stronę postępowania, z tej przyczyny, że od nieruchomości będącej przedmiotem inwestycji, oddziela jej nieruchomość inna, stanowiąca dz.ewid. [...]. Zgodnie z art. 28 kpa "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Kodeks więc, opiera pojęcie strony na dwóch sprawdzianach, tj. na interesie prawnym i obowiązku prawnym, które to wartości wyznaczone są w normach prawa materialnego. Musi przy tym zachodzić bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest jego interes prawny. Status strony postępowania administracyjnego nie wynika z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę przez organ administracyjny lub sąd, ale z przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, iż podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie więc, że skarżąca pozbawiona jest atrybutu strony postępowania tylko z tej przyczyny, że jej nieruchomość nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji jest co najmniej przedwczesne. Pogląd taki można by podzielić, gdyby orzekające organy wypowiedziały się dlaczego uznają że inwestycja nie może oddziaływać na nieruchomość skarżącej. W okolicznościach tej sprawy, pogląd ten wydaje się chybiony, gdyż dz. ewid. [...] rozdzielająca teren inwestycji od nieruchomości skarżącej ma kilka metrów. Trafnie w skardze podnosi się, że sztuczne podziały nieruchomości często zmierzają do tego aby z postępowania wyeliminować osoby ze strony których można się spodziewać największego sprzeciwu. Proceder ten zaobserwowano także w orzecznictwie sądowym ( zob. np. Sygn.akt II Są/Kr 864/98). A więc, gdy przesłanką odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę był fakt, że wznowienia postępowania domaga się osoba, która nie jest stroną postępowania, a stroną nie jest dlatego, że jej nieruchomość nie graniczy z terenem inwestycji - w okolicznościach tej sprawy jest przedwczesny. Organ odwoławczy podnosi wprawdzie, że niezależnie od powyższej przyczyny we wznowionym postępowaniu przeanalizowane zostały podnoszone zarzuty wynikające z ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i w wyniku tej analizy nie stwierdzono naruszenia prawa. Zwrócić należy uwagę, że zakres rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania określony jest treścią postanowienia o wznowieniu postępowania ( art. 149 § 2 kpa). Otóż postanowieniem z dnia [...].09.2002 r., wznowiono postępowanie "w zakresie jego podstawy określonej w art. 145 § 1 ppkt. 4 tj. zbadanie czy Pani A. F. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Tak więc gdy organy stanęły na stanowisku, że nie zachodzi podstawa określona w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa winny ograniczyć się do odmowy uchylenia decyzji i to tylko z tej przyczyny. Tymczasem w sprawie niniejszej organy "niezależnie od powyższej przyczyny'' zbadały czy nie zachodzą w sprawie okoliczności uzasadniające zarzuty skarżącej. Pomijając kwestie prawidłowości takiego postępowania to podnieść należy, że z akt sprawy wynika, że rozpoznając te zarzuty naruszono jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, mianowicie zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa). Otóż w aktach sprawy znajduje się pismo organu l instancji z dnia [...].09.2002 r., do pełnomocnika skarżącej, iż odmawia mu się udostępnienia akt sprawy bowiem jego mocodawczyni A. F. nie była stroną postępowania, "zatem żądanie udostępnienia akt sprawy nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa". Tak więc zbadano prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę i była to druga podstawa odmowy uchylenia decyzji (pierwszą jak to wywiedziono wyżej było ustalenie, że domagająca się wznowienia postępowania nie jest stroną postępowania), ale nie dopuszczając pełnomocnika skarżącej do zbadania kat sprawy naruszono art. 10 § 1 kpa. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" oraz art. 135 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.