II SA/Kr 206/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda Sędziowie : WSA Ewa Rynczak (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 15 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu odtworzenia rowu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego J.K. kwotę 100 zł ( stu złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] Burmistrz B. , na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, póz. 2019 ze zm.) oraz art. 104 kpa po rozpatrzeniu wniosku J.B. , nakazał Z. i J.K. odtworzenie odcinka rowu, którego trasa przebiega wzdłuż drogi dojazdowej do pól (działka nr [...] tak, aby jego średnica (poprzeczny przekrój) pozwalała na swobodny spływ wód napływających rowem otwartym z nieruchomości położonych po południowej stronie działki ewidencyjnej nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że na działce nr [...] stanowiącej własność Z. i J.K. został zasypany rów, którego trasa biegnie równolegle do drogi dojazdowej do pól stanowiącej własność gminy. Nie stwierdzono istnienia mostka na działce nr [...] w ciągu w/w rowu, którym właściciele mogliby po odtworzeniu urządzenia wodnego wjeżdżać na drogę gminną. O ile konieczność odtworzenia rowu w celu przywrócenia spływu wód jest bezsporna, wykonanie mostka (przepustu) wg organu*! instancji pozostaje w gestii Z. i J.K. . Średnica mostka winna być dostosowana do parametrów rowu. W czasie prowadzonego postępowania administracyjnego dopuszczono do akt sprawy jako dowód protokół oględzin przeprowadzonych w terenie w dniu 7.09.2010 na wniosek mieszkańców W. będących właścicielami lub użytkownikami posesji położonych przy w/w drodze gminnej. W czasie oględzin ustalono, że przedmiotowy rów prawie na całej długości był w złym stanie technicznym, a na działce Z. i J.K. był całkowicie zasypany. Na skutek zasypania odcinka rowu i tym samym zatamowania odpływu wód opadowych do cieku wodnego o nazwie "Rzeka [...]" znacznemu podtopieniu uległy w 2010 roku nieruchomość wnioskodawcy oraz działki położone pomiędzy nieruchomościami D. i J.B. i Z. i J.K. W związku z ustaleniem dokonanym w czasie wizji (dotyczącym złego stanu urządzenia wodnego) jesienią 2010 roku został odmulony i pogłębiony rów prawie na całej długości. Niestety na odtworzenie rowu nie wyraził wówczas zgody J.K. , nie wykonał również żadnych prac we własnym zakresie . W czasie rozprawy przeprowadzonej w dniu 6.09.2011 r. ustalono, że stan rowu na działce Z. i J.K. nie uległ zmianie od jesieni 2010 r. (tzn. nie został odtworzony). Obecne na rozprawie strony i pełnomocnicy stron postępowania tj. Z.M. - pełnomocnik A.S. B.C. , - pełnomocnik J.C. oraz J.B. reprezentujący równocześnie żonę –D.B. potwierdzili istnienie rowu od kilkudziesięciu lat (ok. 60 ). Zgodnie z oświadczeniami rów ten istniał zanim Państwo K. nabyli nieruchomość w W. Ponadto J.B. wyjaśnił, iż rów na jego działce został wykopany w 2010r. jako przedłużenie końcowego odcinka rowu odwadniającego istniejącego w terenie od lat. Na skutek niedrożności rowu na działce nr [...] wody opadowe nie mając możliwości swobodnego spływu spowodowały podtopienie ich nieruchomości. W oparciu o informację Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych ustalono, iż przedmiotowy rów nie jest rowem melioracji wodnych szczegółowych, zatem art. 77 ust 11 ustawy Prawo Wodne nie może mieć zastosowania w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy . Organ wskazał, że zasypanie odcinka rowu na nieruchomości Z. i J.K. jest przyczyną szkód na działkach stron postępowania. Nie zgadzając się z powyższą decyzją J.K. złożył odwołanie podnosząc, iż nie dokonywał zasypania rowu na swojej działce, ponieważ rów tam nigdy nie istniał. Wskazał ponadto, iż rów nie jest całkowicie drożny i w związku z tym nie widzi potrzeby przekopania rowu na szerokości swojej nieruchomości. Podniósł także, że zalewanie działek wynika z niedrożności w innych miejscach spływu wody. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, póz. 2019 ze zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Ponadto, opierając się na brzmieniu ust. 2 na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Kolejno, zgodnie z ust. 3 tego samego artykułu, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z. i J.K. zostali zobowiązani do odtworzenia odcinka rowu. Jakkolwiek, jak twierdzi J.K. w złożonym odwołaniu, nie zasypywał on rowu wzdłuż drogi dojazdowej do pól, to jednakże aktualny stan faktyczny jest wynikiem nie tyle być może celowego zasypania rowu, co zaniechania jego konserwacji. Okoliczność, czy J.K. celowo zasypał rów, czy też brak tego rowu jest wynikiem zaniechania jego konserwacji nie może powodować przyjęcia, iż na właścicielach działki nr [...] nie ciąży obowiązek przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie. Obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego ciąży na właścicielu nie tylko, gdy zmiana stanu wody na gruncie jest wynikiem jego działania czy zaniechania, lecz także, gdy zmiana ta jest wynikiem przypadku lub działania osób trzecich (art. 29 ust. 2 ustawy -Prawo wodne). Z przywołanych wyżej oświadczeń złożonych w trakcie oględzin w terenie jednoznacznie wynika, iż rów przydrożny istnieje i ma za zadanie zbierać zarówno wodę spływającą z drogi, jak i wodę z pól przylegających do tej drogi. O tym, że rów wzdłuż drogi do pól jest wykonany przekonuje również dokumentacja fotograficzna. Na wysokości działki nr [...] stanowiącej własność Z. i J.K. brak jest takiego rowu, co więcej, częściowo, istniejące zagłębienie jest zasypane w celu umożliwienia dojazdu do nieruchomości. Brak jest jednak przepustu pod nasypem, który umożliwiłby przepływ wody. Słusznie zatem organ l instancji zobowiązał właścicieli działki nr [...] do odtworzenia odcinka rowu. To na właścicielach tej działki spoczywa obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego nawet wówczas, gdy zmiana stanu wody na gruncie nie jest wynikiem ich celowego działania, ale również zaniechania tego działania. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ podał, iż argumenty dotyczące braku rowu nie są uzasadnione i stoją w oczywistej sprzeczności z oświadczeniami, które w toku postępowania złożyły jego strony. O tym, iż rów znajdował się również na działce nr [...] świadczy istniejące do tej pory zagłębienie, w miejscu gdzie ten rów powinien przebiegać i zasypanie części tego zagłębienia, celem wykonania dojazdu do działki nr [...]. Okoliczność, iż rów, jak twierdzi J.K. nie jest całkowicie drożny, może być przedmiotem ustaleń, ale w odrębnym postępowaniu, w sytuacji gdy któraś ze stron wykaże, iż na skutek niedrożności rowu doszło do zmiany stanu wody na gruncie i zmiana ta szkodliwie wpływa na teren jej nieruchomości. Aktualnie przedmiotem sprawy jest naruszenie stosunków wodnych, którego dopuścili się Z. i J.K. . Przedmiot sprawy wyznaczony jest przez żądanie strony składającej podanie tj. w niniejszej sprawie przez J.B. . Tak więc J.K. nie może skutecznie bronić się tym, iż niektórzy z właścicieli nieruchomości również nie utrzymują rowu znajdującego się na terenie ich nieruchomości. To nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył J.K. , podtrzymując zarzuty wskazane w odwołaniu, podkreślając, że zalewanie działki wnioskodawcy wynika z niedrożności rowu znajdującego się również na innych działkach wzdłuż spływu wody. Ponadto skarżący wskazał, że nie ma obowiązku tworzenia rowu na własny koszt na własnej posesji. .... W odpowiedzi na skargi skarżony organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest częściowo uzasadniona. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. , jak też decyzji l instancji z dnia [...] października 2011 r. znak [...] Burmistrza B. uznał, że decyzje te naruszają prawo, ponieważ są niewykonalne, a poza tym organy nie zebrały i nie rozpatrzyły wszystkich okoliczności faktycznych sprawy co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest związany granicami skargi i w myśl art. 134 §1 p.p.s.a rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Organ odwoławczy SKO w T. -utrzymało w mocy decyzję organu l instancji w której Burmistrz B. " nakazał Z. i J.K. odtworzenie odcinka rogu, którego trasa przebiega wzdłuż drogi dojazdowej do pół (działka [...]) tak, aby jego średnica (poprzeczny przekrój) pozwalała na swobodny spływ wód napływających rowem otwartym z nieruchomości położonych po południowej stronie działki ewidencyjnej nr [...]". Dokonując prawidłowości " przeprowadzonego postępowania administracyjnego należy stwierdzić, że organ nie wskazał w jaki sposób ustalił krąg stron postępowania. Właścicieli nieruchomości którzy zostali uznani za strony postępowania organ ustalił na podstawie skróconego wypisu ze skorowidza działek z dnia 03.08.2011 jednostki ewidencyjnej B. - obszar wiejski, który nie ma waloru dokumentu. Organ krąg stron postępowania powinien ustalić na podstawie wypisów z rejestrów gruntów, które mają walor dokumentu urzędowego w świetle przepisu art. 75 kpa., poza tym ustalając krąg stron organ mógł też w tym celu wyznaczyć rozprawę administracyjną. Poza tym w aktach administracyjnych brak jest dokumentu świadczącego o tym kto jest właścicielem działki nr [...] stanowiącej drogę dojazdową do pól i czy właściciel tejże działki brał udział w postępowaniu czy też nie. Naruszenie czynnego udziału wszystkich stron postępowania jest kwalifikowaną wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 kpa i już samo w sobie, naruszenie przepisu art. 10 kpa, daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną wskazał przepis art. 29 ust. 1 pkt. 1 pkt 2, ust 2 i ust 3 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2005r. Nr239 poz.2019 ze zm). Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że podstawę prawną stanowi przepis art. 29 ust. 2 i ust 3 cytowanej wyżej ustawy. Stosownie do przepisu art. 29 ust 1 pkt 1 i pkt 2, ust 2 i ust 3 tej ustawy- właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z przepisów tych wynika, że nie każda przeszkoda w odprowadzaniu wód daje podstawę do wydania decyzji przez uprawniony organ. Z przepisu art. 29 ust 2 i ust 3 cyt, ustawy wynika, że musi istnieć związek przyczynowo skutkowy pomiędzy przeszkodą w odpływie wody a szkodą dla gruntów sąsiednich. Organ w zaskarżonej decyzji nie wskazał tego związku przyczynowo skutkowego, w szczególności konkretnie na jakich gruntach powstała szkoda, kiedy miało to miejsce, na czym ona polegała, w związku z zaniechaniem konserwacji rowu przez skarżących. Dołączone do akt administracyjnych zdjęcia podtopionego gruntu są nieopisane, organ w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do nich, nie wskazał również czy tego rodzaju podtopienia mają charakter trwały czy przejściowy np. występują w czasie ulewnych opadów deszczu czy powodzi. Skarżący w toku postępowania administracyjnego, jak również w odwołaniu od decyzji organu l instancji wskazywali, że przepływ wody jest również zablokowany przez p. Ż. i p . C. , którzy również ponoszą winę za zalewanie działek. Organ odwoławczy ustosunkowując się do tego zarzutu stwierdził, że sprawa nie dotyczy niniejszego postępowania, gdyż to postępowanie prowadzone jest na żądanie J.B. . Jest to niewątpliwie stanowisko trafne, jednakże organ nie wziął pod uwagę okoliczności sprawy, iż wzdłuż drogi prowadzącej do pól- działki nr [...] przebiega rów wzdłuż którego usytuowane są również działki innych właścicieli. W związku z tym może się okazać, że każda przeszkoda mogłaby mieć wpływ na zmianę stanu wody na gruntach sąsiednich. Organ w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił dlaczego stan wody na gruncie p. Ż. i p. C. nie mógł przyczynić się do zmiany stanu wody, tym bardziej, że pan C. został uznany za stronę w niniejszym postępowaniu. Organ winien tę sprawę widzieć w szerszym aspekcie. Istotnym uchybieniem organu jest również okoliczność, iż zaskarżona decyzja jest niewykonalna w ewentualnym dalszym toku postępowania jakim jest postępowanie egzekucyjne, ponieważ nie określa dokładnych parametrów jakie ma mieć wykonany przez właścicieli działki nr [...] rów , czy też przepust. W osnowie decyzji nakazano odtworzenie odcinka rowu, a w uzasadnieniu decyzji dopuszcza się możliwość wykonania przepustu. Między odtworzeniem odcinka rowu a przepustem na rowie jest różnica w sposobie wykonania. Organ powinien w sposób jednoznaczny określić ten obowiązek, wskazując na szerokość rowu, długość, głębokość, odległość usytuowania go od drogi gminnej, poza tym, czy rów ten ma być usytuowany równo z poziomem drogi czy też poniżej, a jeżeli miałby być to przepust, to z jakich materiałów powinien »być wykonany, o jakich parametrach i w jaki sposób usytuowany. Z uzasadnienia decyzji organu l instancji wynika, że " średnica mostka winna być-dostosowana do parametrów rowy". Takie ustalenie jest ogólnikowe, zazwyczaj parametry rowu zmieniają się co jakiś czas, w związku z tym właściciele przedmiotowej działki nr [...] mogliby w sposób dowolny wykonać nałożony na nich obowiązek. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że organy obu instancji nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania administracyjnego, naruszając podstawowe zasady postępowania określone w przepisach art.7 kpa - zasadę ustalenia prawdy obiektywnej, art.77§ 1 kpa - zasadę zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz art.107§3 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art.107 § 3 kpa, gdyż ustalony przez organy stan faktyczny sprawy jest niepełny, wymaga uzupełnienia i tym samym nie może odzwierciedlać rzeczywistego stanu faktycznego sprawy w oparciu o który organ dokonuje ustaleń prawnych wskazując na normę prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Organy naruszyły również przepis prawa materialnego art. 29 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2005r. Nr 239 poz.2019 ze zm.) poprzez niewykazanie związku przyczynowo skutkowego pomiędzy nieusunięciem przeszkód na gruncie- działce nr [...] stanowiącej własność skarżących, a szkodą dla gruntów sąsiednich, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż zdeterminowało wydanie wadliwej decyzji, ponieważ materiał dowodowy wymaga uzupełnienia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, to niewątpliwie zarzut skarżących, że organ nie ustalił czy właściciele innych działek nie przyczynili się do niedrożności rowu i ewentualnie powstałych szkód na działkach sąsiednich jest uzasadniony, tym bardziej, że działki te znajdują się wzdłuż rowu przy tej samej drodze działce nr [...] co działka skarżących nr [...]. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu organy nie zebrały i nie rozpatrzyły pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz nie dokonały jego oceny, zgodnie z wymogami zawartymi w przepisie art. 80 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien wziąć pod uwagę naprowadzone wyżej okoliczności sprawy, w szczególności podać sposób ustalenia kręgu stron postępowania, zebrać i rozpatrzyć wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), w myśl którego Sąd w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie w pkt II wyroku wydano na podstawie art. 152.p.p.s.a. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205§ 1 p.p.s.a.