II SA/Kr 206/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Paweł Darmoń NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. W piśmie z dnia 6 maja 2013 r. M. B. zwróciła się od PINB w W. z wnioskiem o "wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie niespełnienia warunków technicznych nr [...] przez współwłaściciela T. S. oraz nakazania zasypania szamba zgodnie z wydanymi w/w warunkami technicznymi i podłączenia całej nieruchomości nr [...] wobec wydanych w/w warunków technicznych". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w W. wydał w dniu 11 czerwca 2013 r. postanowienie znak: [...], którym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania z urzędu we wnioskowanej przez M. B. sprawie. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła M. B.. Postanowieniem WINB z dnia 14 sierpnia 2014 r., znak: [...] zaskarżone postanowienie zostało utrzymane w mocy. Organy stwierdziły, ze postępowanie administracyjne w sprawie zbiornika na nieczystości ciekłe przy budynku w S. zostało przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w M., który wydał decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, utrzymaną następnie w mocy przez organ odwoławczy. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1356/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd wskazał, że nie można uznać, że wniosek M. B. z 6 maja 2013 r. dotyczy tego samego przedmiotu, które było już przedmiotem ostatecznych rozstrzygnięć organów. Powoływana przez organy obu instancji decyzja WINB w K. z 22 kwietnia 2013 r. rozstrzyga jedynie o stanie technicznym zbiornika na nieczystości i w konsekwencji nakłada na współwłaścicieli działki nr [...] w S. określone obowiązki, natomiast M. B. wnosi o zbadanie przez organy nadzoru budowlanego kwestii legalności wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku mieszkalnego nr [...], na wykonanie którego Zakład Wodociągów i Kanalizacji oraz Usług Komunalnych w N. wydał szczegółowe warunki techniczne nr [...] dla T. S. po jakich spełnieniu mogło nastąpić przyłączenie obiektu do sieci. Wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji ostatecznej w przedmiocie stanu technicznego zbiornika na nieczystości na działce nr [...] nie oznacza, że rozstrzygnięta została sprawa dotycząca legalności i prawidłowości wykonanego na tej działce przyłącza i, że organ nadzoru budowlanego nie ma prawnych możliwości sprawdzenia legalności wykonanych robót budowlanych w tym zakresie. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było zweryfikowanie twierdzeń Skarżącej czy przyłącz został wykonany zgodnie z warunkami technicznymi nr [...] – wydanymi dla jego wykonania - i w tym celu, w pierwszej kolejności wszcząć postępowanie, a następnie zgodnie z dyspozycją art. 7, art. 77 § 1 i 80 kpa zweryfikować prawdziwość i zasadność twierdzeń strony skarżącej. W tych okolicznościach w ocenie Sądu brak było podstaw do przyjęcia tożsamości przedmiotowej sprawy ze sprawą zakończona ostateczną decyzją WINB w K. z 22 kwietnia 2013 r. znak: [...] w stosunku do której wyrokiem WSA w Krakowie z 1 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 854 skargę oddalono. Przedmiotowa sprawa nie jest także tożsama ze sprawą dotyczącą obowiązku przyłączania nieruchomości nr [...] w S., w której SKO w [...] wydało decyzję z 3 lutego 2011r. znak [...], poddanej kontroli WSA w Krakowie w wyroku z 18 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 638/12." W dniu 12 czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. sporządził zawiadowanie o wszczęciu, na wniosek M. B., postępowania w sprawie dotyczącej legalności i prawidłowości wykonania przyłącza kanalizacyjnego do nieruchomości nr [...] w S.. Decyzją nr [...] z dnia 1 października 2014 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. umorzył postępowanie administracyjne "w sprawie dotyczącej legalności i prawidłowości wykonania przyłącza kanalizacyjnego" . W uzasadnieniu podał, że w piśmie z dnia 27 czerwca 2014 r., znak: [...] w M. wskazał, że decyzją PINB w M. z dnia 23 lutego 2012 r., znak: [...] zostało umorzone postępowanie w części dotyczącej wybudowanego przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku nr [...] w S.. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia 14 listopada 2013 r., znak: [...], na którą M. B. złożyła skargę do WSA w Krakowie. Organ ustalił, że będące przedmiotem postępowania przyłącze na nieruchomości nr [...] w S. zostało wykonane w sposób zgodny z Warunkami Technicznymi z dnia 25 marca 2014 r. nr [...] wydanymi przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji oraz Usług Komunalnych w N. Potwierdzenie powyższego stanowi protokół z dnia 2 kwietnia 2005 r. odbioru technicznego przyłącza kanalizacji sanitarnej, a także pismo Wodociągów [...] Sp. z o.o. z dnia 31 lipca 2014 r. Przyłączenia do sieci dokonali współwłaściciele nieruchomości nr [...] w S.. Prawidłowość wykonania przyłącza przesądza o konieczności umorzenia postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 16 grudnia 2014 r., znak [...], nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z poz. zm., dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: u.p.b.), po rozpatrzeniu odwołania M. B. w/w decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. utrzymał w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe jeśli sprawa, która podlegała rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, albo utraciła go już w toku postępowania. Organ I instancji był zobowiązany do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na utratę przez nią charakteru sprawy administracyjnej w trakcie postępowania. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wykazała, że inwestor tj. T. i J. S. wykonali przyłącze kanalizacyjne do nieruchomości nr [...] w S. zgodnie z wydanymi przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji oraz Usług Komunalnych w N. Warunkami Technicznymi z dnia 25 marca 2014 r. nr [...]. Potwierdzenie powyższego stanowi protokół z dnia 2 kwietnia 2005 r. odbioru technicznego przyłącza kanalizacji sanitarnej, a także pismo Wodociągów N. Sp. z o.o. z dnia 31 lipca 2014 r. Przyłączenia do sieci dokonali współwłaściciele nieruchomości nr [...] w S.. Nieruchomość ta nie posiada wydzielonych lokali, dlatego też należy uznać, że wykonany przyłącz dotyczył całej nieruchomości nr [...] w S.. Postępowanie w sprawie dotyczącej legalności i prawidłowości wykonania przyłącza kanalizacyjnego do nieruchomości nr [...] w S. stanowiącej współwłasność M. B., T. S., J. S. podlega więc umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów stron stwierdzono, że organ I instancji w sposób wyczerpujący zgromadził materiał dowodowy w sprawie. Ponadto PINB na umożliwił stronom czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem skarżonej decyzji strony zostały poinformowane, zgodnie z art. 10 k.p.a. o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i możliwości wniesienia do niego uwag. Dlatego też za nietrafne uznać zarzuty skarżącej odnośnie naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. WINB zauważył ponadto, że sprawa dotycząca części wykonania warunków technicznych i zobowiązania do przyłączenia do kanalizacji sanitarnej nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Zadania z zakresu utrzymania czystości i porządku w gminach należą do zadań gmin zgodnie z ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. 2012., poz. 391). Zgodnie z art. 5 ust. 7 wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku dotyczącego przyłączenia do kanalizacji jedynie w przypadku stwierdzenia jej niewykonania zgodnie z przepisami w/w ustawy. Należy także wskazać, że kwestia likwidacji oraz stanu istniejącego zbiornika na nieczystości ciekłe nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. B., zarzucając jej naruszenie 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 105 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane, 2. art. 6 i 8, art. 7 i 77, art. 80 oraz art. 105 § 2, art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu niewydanie prawidłowego zawiadomienia wszczęcia postępowania przez organ I instancji zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 6 maja 2013 r. i z dnia 20 czerwca 2014 r. oraz całkowite zignorowanie wniesionych zarzutów skarżącej z dnia 15 września 2014 r., które nie zostały rozpoznane przez obydwa organy, mające niekorzystny wpływ na wynik postępowania, jak również nierozpoznanie istoty sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 06.05.2013 r., w którym obydwa organy są związane oraz nieprzeprowadzenie kontroli na dz. [...] w S. na okoliczność, że dokumentacja i wykonane roboty, są całkowicie odmienne. Kolejny zarzut skargi dotyczy niewykonania wyroku sygn. akt; II SA/Kr 1356/13, z dnia 14 lutego 2014r. w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie organu II instancji oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, nakazując przeprowadzenie kontroli na dz. [...] w S. nr [...] i ustalenie czy wykonane czynności przez T. S. odpowiadają wydanym dokumentom tj. warunkom technicznym nr [...]. z dnia 25 marca 2005 r. (wydane dla jednego współwłaściciela T. S. z naruszeniem prawa) i protokołu odbioru z dnia 2 kwietnia 2005 r. który określał podłączenie całej nieruchomości do sieci (posesja nr [...] podłączona jest w części tylko dla P. S.). Zdaniem skarżącej Zakład Wodociągów i Kanalizacji w N. fałszywie dokonał w w/w protokole odbioru samowolnej inwestycji o długości 3 m., nie objętej w/w warunkami i to w całkiem innym miejscu niż określały to w/w warunki techniczne, fałszywie wpisując, że T. S. jest właścicielem posesji nr [...], chociaż jest tylko współwłaścicielem, nie ma też prawa do dysponowania wspólna nieruchomością nr [...] na cele budowlane. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości skarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, o uchylenie postanowienia nr [...] z dnia 04 czerwca 2014 r. WINB w K., o wyłączenie organu I instancji, który dopuścił się naruszeń prawa przyjmując nieprawidłowość sieci w tym podłączonej dz. [...] w S., a obecnie tuszuje naruszenia prawa, nie dokując prawidłowych ustaleń zgodnie z żądaniem skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W wyniku tak przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza: Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły w wyniku przeprowadzenia – po uchyleniu przez Sąd postanowienia o odmowie wszczęcia - postępowania jurysdykcyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lutego 2014 r. Sąd odniósł się do wskazywanych wówczas przez organy przyczyn, dla których wszczęcie postępowania o określonym przez M. B. przedmiocie nie mogło mieć miejsca. W szczególności Sąd wskazał, że zakończona ostateczną decyzją sprawa dotycząca stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe nie jest w pełni tożsama ze sprawą, której rozstrzygnięcia domaga się skarżąca. Stosując się do tego wskazania Sądu organ I instancji wszczął postępowanie w takim zakresie żądania skarżącej, który wykraczał ponad przedmiot ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie prowadzonej przez PINB w M.. W ten sposób organ wykonał wskazania Sądu bez naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Następnie organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego uzyskał informację, która nie była dotychczas ujawniona – także w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie II SA/Kr 1356/13. Choć organ w uzasadnieniu skarżonej obecnie decyzji tę nową okoliczność przytacza (powtarzając za organem I instancji), to nie przypisuje jej żadnego prawnego znaczenia. Tymczasem to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. przeprowadził postępowanie administracyjne dotyczące przyłącza kanalizacyjnego do posesji S. może mieć w sprawie znaczenie najistotniejsze. Jeżeli bowiem miałoby się okazać, że przedmiot badania i rozstrzygnięcia w sprawie prowadzonej przez PINB w M. pokrywa się z zakresem sprawy wszczętej przez PINB w W., to wykluczone byłoby ponowne merytoryczne badanie tej samej sprawy. To ta okoliczność, a nie ustalany przez organ fakt prawidłowości wybudowania przyłącza powodowałaby bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego w dniu 12 czerwca 2014 r. Zwrócić przy tym jeszcze raz należy uwagę, że zalecenie Sądu w sprawie II SA/Kr 1356/13 dotyczące konieczności przeprowadzenia postępowania merytorycznego sformułowane zostało na tle stanu sprawy, w którym informacja o postępowaniu dotyczącym także przyłącza prowadzonym przez PINB w M. nie była ujawniona. Zalecenie to zatem pozostanie aktualne dopiero wtedy, kiedy okaże się, że postępowanie to (PINB w M.) nie ma dla sprawy obecnie rozpoznawanej znaczenia. Znajdujący się jednak w aktach materiał nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy rzeczywiście - tak jak zdają się wskazywać określenia przedmiotów obu spraw – sprawy prowadzone przez PINB w M. i przez PINB w W. są tożsame co do merytorycznego zakresu rozpoznania. Dla ustalenia powyższego absolutnie niewystarczające jest samo tylko pismo PINB w M., którego treść została przez organy przytoczona bez żadnego komentarza i bez żadnych dalszych wyjaśnień. Nadanie postępowaniu w pierwszym jego etapie kierunku zmierzającego do wyjaśnienia tej kwestii było koniecznością, zwłaszcza w kontekście mnogości różnorodnych postępowań inicjowanych przez M. B. i prowadzonych (na skutek wyłączenia pracownika będącego piastunem organu) przez różne miejscowo organy nadzoru budowlanego. Wobec braku ustaleń i ocen w omawianym zakresie nie jest też możliwa weryfikacja zaprezentowanych przez M. B. na rozprawie sądowej twierdzeń, jakoby sprawa rozstrzygana przez PINB w M. miała dotyczyć innego fragmentu przyłącza. W każdym razie jednak stwierdzić można, że o tożsamości postępowań nadzorczych decyduje ich przedmiot, a nie - jak zdaje się uważać skarżąca – różnorodne aspekty sprawy i kryteria dokonywanych przez organy ocen. Pominąwszy w zasadzie zupełnie wstępny etap, organ I instancji przeprowadził ocenę merytoryczną dotyczącą przyłącza kanalizacyjnego. Dysponując kopią protokołu odbioru technicznego przyłącza sporządzonego przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji i zawartym w piśmie tego Zakładu z dnia 31 lipca 2014 r. stanowiskiem o zgodności wykonania przyłącza z warunkami technicznymi z dnia 25 marca 2005 r. organ stwierdził, że przyłącze zostało zrealizowane w sposób legalny i prawidłowy. Rację ma skarżąca twierdząc, że dla sformułowania takiej tezy zebrany materiał jest absolutnie niewystarczający. Nie wiadomo bowiem czy przyłącze wykonane zostało na podstawie pozwolenia na budowę, czy na podstawie zgłoszenia, czy też samowolnie i czy spełnia wymogi prawa budowlanego. W konsekwencji nie wiadomo dlaczego uznano, że nie wymaga ono interwencji nadzoru budowlanego. Nawet te dokumenty, którymi dysponował organ nie zostały poddane analizie i weryfikacji. Ocena legalności przyłącza nie może opierać się tylko i wyłącznie na niesprawdzonym zapewnieniu przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego o zgodności tego urządzenia z warunkami, które to właśnie przedsiębiorstwo ustaliło. Także więc pod względem merytorycznym sprawa nie została należycie rozpoznana. Postępowanie w tym zakresie wymagać będzie jednak uzupełnień dopiero po przesądzeniu, że jego przedmiot nie pokrywa się z tym, co do którego zapadły już decyzje w sprawie prowadzonej przez PINB w M.. Zastrzec też trzeba, że w kompetencjach organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w sprawie istniejącego przyłącza nie mieści się rozstrzygnięcie problemu, który stanowi źródło różnych żądań M. B.. Problem ten polega na tym, że przedmiotowe przyłącze kanalizacyjne "obsługuje" tylko część budynku w S. - użytkowaną przez współwłaścicielkę T. S.. Część budynku zajmowana przez M. B. nie ma dostępu do tego przyłącza, wobec czego "obsługiwana" jest przez nadal niezasypane szambo. Uregulowanie tej kwestii wymaga woli współwłaścicieli nieruchomości, względnie - w wypadku jej braki – podjęcia inicjatywy idącej jednak w innym, niż przyjmowany obecnie przez M. B., kierunku. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art.135 ppsa należało uchylić decyzje organów obu instancji.