II SA/Kr 2063/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie NSA Piotr Lechowski (spr.) AWSA Dorota Dąbek Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16 lipca 2002 r [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie czynności prawnych I. uchyla zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej S. K. kwotę [...],- ( [...] złotych) tytułem zwrotu koszty postępowania. Postanowieniem z dnia 16 lipca 2002 r [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu zażalenia S. K. , utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2002 r znak [...], orzekające o " odmowie wyrażenia zgody na dokonanie czynności prawnych na nieobowiązujących oznaczeniach nieruchomości odpowiadającej parceli katastralnej Nr [...] byłej gminy katastralnej - [...] ". W podstawie prawnej postanowienia organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 paragraf 1 pkt 1 w zw.z art. 144 kpa , ogólnie ustawę z dnia 17 maja 1989 r , Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz.U. z 2000 r Nr 100 , poz 1086 z późn.zm.) oraz Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 , poz. 454 ). W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazano następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Prezydent Miasta, rozpatrując wniosek S. K. o " wyrażenie zgody na dokonanie czynności prawnych na materiałach archiwalnych katastralnych dotyczących parceli katastralnej , L.kat. [...] gm.kat. [...], wchodzącej obecnie w skład działki ewidencyjnej Nr [...] położonej w obrębie 92 jedn. ewid. [...]" , postanowieniem z dnia [...] 2002 r odmówił " wydania zgody ". Odmowę wyrażenia zgody uzasadniał brakiem celowości wnioskowanych działań oraz brakiem podstaw prawnych. W zażaleniu na to postanowienie S. K. podniosła , że jako współspadkobierca po właścicielu nieruchomości stanowiącej działkę L.kat [...]chce założyć dla niej nową księgę wieczystą gdyż wykaz L.hipoteczny Lwh [...] , którym ta działka była objęta , utracił moc prawną. Podejmując postanowienia z dnia 16 lipca 2002 r , utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego , ustalił na podstawie analizy stanu prawnego nieruchomości gruntowej obj.Lwh.302. Wróblowice , że stanowi ona część działek ewidencyjnych , a m.in. Nr [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym Nr [...], a zatem , że " wyodrębnienie parceli gruntowej 232/2 może nastąpić w formie przewidzianej prawem , uwzględniającej zbiory danych " o których mowa w art. 20 ustawy z 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne. Uznał organ II instancji , że zaskarżone postanowienie zachowuje normy prawne wynikające z tej ustawy oraz przepis paragrafu 45 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zarazem wskazano , że problem wyodrębnienia z działek ewidencyjnych , działki odpowiadającej działce L.ha [...], przy braku sporu co do jej granic , można rozwiązać w trybie przepisów paragrafów 45-47 powołanego Rozporządzenia , przez złożenie dokumentacji " techniczno-prawnej " , stanowiącej podstawę zmian ewidencyjnych. W przypadku sporu co do przebiegu granic , a więc sporu co do zasięgu własności " omawiana kwestia " winna być rozstrzygnięta w postępowaniu rozgraniczeniowym. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy na powyższe postanowienie wniosła S. K..Nie wskazując naruszonego przepisu prawa , skarżąca podnosiła , że jest jednym ze spadkobierców po W. i A. K., a w skład spadku wchodziła m.in. działka L.kat. [...], wchodząca w działkę ewid. [...] zaś zaskarżone rozstrzygnięcie uniemożliwia jej regulację stanu prawnego , przez założenie księgi wieczystej dla tej działki w miejsce zamkniętego Lwh .Przy skardze , przedstawiła skarżąca postanowienie Sądu Okręgowego z dnia [...] 2002 r sygn. [...], którym uchylono postanowienie Sądu Rejonowego z [...] 2002 r oddalające wniosek o założenie księgi wieczystej dla działek Nr [...]i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania , oraz wezwanie Sądu Wieczysto-Księgowego z dnia [...] 2002 r o usunięciu braków wniosku z dnia [...]. 2002 r przez " przedłożenie w terminie 3 miesięcy zaświadczenia Wydziału Geodezji Urzędu Miasta obejmującego zgodę na założenie księgi wieczystej dla nieruchomości oznaczonej L.kat [...] b.gm.kat. [...] pod rygorem oddalenia wniosku ". Nadto powoływała się skarżąca na inne postanowienie Sądu Okręgowego z [...] 1999 [...] , dotyczące wniosku o założenie w identycznej sytuacji księgi wieczystej dla działki L. kat. [...] obj. Lwh [...] , która również weszła w skład dz. ewid. [...]. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika , że skarżąca przedstawiła w postępowaniu wieczystoksięgowym dokument wydany przez Urząd Miasta Wydział Geodezji " obejmujący zgodę na dokonanie czynności prawnych w nieobowiązujących materiałach katastralnych dotyczących pgr.Lkat. [...]...".Przy uzupełniającym skargę piśmie , przedłożyła skarżąca kolejne wezwanie Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego z dnia [...].2003r Dz.Kw [...] do usunięcia braków wniosku o założenie księgi wieczystej dla parceli kat. [...] przez przedłożenie "zaświadczenia .... obejmującego zgodę na założenie księgi wieczystej dla nieruchomości oznaczonej L.kat [...] b.gm.kat. [...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie , podkreślając , że podkreślając , że podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej stanowi wyrys z mocy ewidencji gruntów i wypis z rejestru gruntów , a stan prawny dz. ewid. [...] , w skład której wchodzi m.in. część parcel [...]jest , nieuregulowany , zaś uregulowanie stanu prawnego wymaga wydzielenia poszczególnych przedmiotów własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 1 stycznia 2004 r i postępowanie przed tą datą nie zostało zakończone. Zgodnie zatem z art.97 paragraf 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm .) , sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art. 3 paragraf 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 ) , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 paragraf 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153 , poz. 1269 ). Zgodnie z przepisem art.134 paragraf 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na tej płaszczyźnie kontrola zaskarżonego postanowienia , prowadzi do konstatacji , iż skarga jest uzasadniona , aczkolwiek z przyczyn innych niż przytoczone na jej poparcie. We wniosku z dnia [...] 2002 r , którego uściślenia organ nie żądał , skarżąca domagała się " wydania zgody na dokonanie wpisów dotyczących parceli na oznaczeniach katastralnych ". Organ I instancji w postanowieniu z dnia [...].2002 r określił to żądanie jako zmierzające do " wydania zgody na dokonanie czynności prawnych na nieobowiązujących oznaczeniach katastralnych ". Zarazem odmowne postanowienie oparto na przepisie art. 219 kpa. Przepis ten umieszczony jest w dziale VII kpa - wydawanie zaświadczeń - i stanowi, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej , przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia , na które służy zażalenie. W świetle przepisów art. 217 paragraf 1 i 2 zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z przepisem art. 217 paragraf 1 zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się na żądanie w dwóch sytuacjach objętych paragrafem 2 pkt 1 i 2. W pierwszej z nich wydaje się zaświadczenie , jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa , a w drugiej , gdy ubiegający się o potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wykaże swój interes prawny. W tej drugiej sytuacji, organ obowiązany jest wydać zaświadczenie ( art.218 ) , gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego , wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji , rejestrów , bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie z przepisem paragrafu 5 ust.1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 - oraz utraty mocy prawnej takich ksiąg ( Dz.U.Nr 28 , poz. 141 ) , z dniem 1 stycznia 1989 r utraciły moc prawną i uległy zamknięciu z urzędu tzw. księgi dawne w tym założone wykazy hipoteczne na warunkach określonych przepisami tego rozporządzenia. Dawne księgi , które utraciły moc prawną zachowują znaczenie dokumentów ( paragraf 6 ust.1 ) , a zakładanie nowych ksiąg wieczystych dla nieruchomości , których księgi wieczyste utraciły moc następujące według przepisów dotyczących ksiąg wieczystych dla nieruchomości , których księgi zaginęły ( paragraf 7 ust. 1 ). Zarazem z przepisów tego Rozporządzenia wynika , że dla tych nieruchomości , dla których w założonych dla nich księgach wieczystych dokonywano po dniu 31 grudnia 1946 r wpisów w działach odpowiadających obecnym działom , drugiemu , trzeciemu i czwartemu , urządza nowe księgi wieczyste , z tym , że podstawę wpisów w dziale I nowej księgi ( obejmującym opis i oznaczenie nieruchomości ) stanowi mapa ewidencyjna i rejestr ( paragraf 4 pkt 5 , w zw. z paragrafem 5 ust.1 ). W dacie rozpoznawania wniosku obowiązywała ustawa z dnia 6 lipca 1982 r o księgach wieczystych i hipotece ( tj. Dz. U. z 2001 r Nr 124 , poz.13361 z póżn. zm. ) oraz wydane na jej podstawie Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r w sprawie potwierdzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów ( Dz. U. Nr 102 , poz.1122 z późn. zm.) Zarówno przepis art. 26 ust.1 tej ustawy , jak i przepisy paragrafu 28 ust.1 i paragrafu 31 Rozporządzenia , stanowią , że podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej stanowią dane z ewidencji gruntów i budynków , w postaci wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów lub mapy zasadniczej sporządzonych na podstawie przepisów o ewidencji gruntów i budynków oraz wypis z rejestru gruntów lub wyciąg z wykazu zmian gruntowych , chyba , że przepisy działu tego rozporządzenia stanowią inaczej. Zgodnie z przepisem paragrafu 28 ust.3 Rozporządzenia , dokumenty stanowiące podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej , winny być zaopatrzone w klauzulę właściwego organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków , że przeznaczone są do dokonywania wpisów w księgach wieczystych. Również przy zakładaniu ksiąg wieczystych dla nieruchomości , która nie miała urządzonej księgi wieczystej , lub której księga wieczysta zaginęła , podstawę jej oznaczenia stanowią dane z ewidencji gruntów i budynków , a do wniosku o założenie takiej księgi winny być dołączone dokumenty stanowiące podstawę oznaczenia nieruchomości według ewidencji gruntów i budynków ( paragrafy 23 ust.2 , w zw, z paragrafem 19 i 20 Rozporządzenia ). Żaden przepis prawa nie zawiera regulacji pozwalającej przy zakładaniu ksiąg wieczystych , na odstępstwo od wymogu oznaczenia nieruchomości na podstawie danych z ewidencji gruntowi budynków , jeśli dane takie istnieją. W szczególności, żaden przepis prawa materialnego , nie przydaje organom prowadzącym ewidencję gruntów kompetencji do wyrażenia "zgody" na oznaczenie w zakładanej księdze wieczystej nieruchomości danymi katastralnymi nieodpowiadającymi danym z aktualnej ewidencji gruntów i budynków i budynków. Pomijając okoliczność , że przedłożenie dokumentów zawierających opis nieruchomości nie ma charakteru czynności prawnej , w rozumieniu przepisów tytułu IV - czynności prawne - kodeksu cywilnego , organ I instancji bezpodstawnie przyjął , iż wyrażenie takiej zgody jest przedmiotem postępowania o wydanie zaświadczenia , bez uprzedniego wyjaśnienia rzeczywistej treści wniosku. W trybie przepisów Działu VII kpa regulujących wydanie zaświadczeń , dopuszczalne jest tylko potwierdzenie istnienia na czas wydania zaświadczenia określonego stanu faktycznego ( faktu ) lub stanu prawnego , a nie kreowanie tego stanu w formie zaświadczenia. Z tych względów nie mogła przy rozstrzyganiu sprawy mieć doniosłości prawnej okoliczność , że - jak to wynika z przedłożonego przy skardze uzasadnienia postanowienia Sądu Okręgowego z dnia [...]1999 ([...] - dla celów założenia księgi wieczystej , wydano dokument obejmujący " zgodę na dokonanie czynności prawnych w nieobowiązujących materiałach katastralnych dotyczących parceli katastralnej L.kal. [...] obj.Lwh [...] b.gm.kat. [...]". Nie jest też wiążące dla organów administracji w tej sprawie , niczym nieumotywowane , a pozostające w sprzeczności z wyżej wskazanymi przepisami , zawarte w uzasadnieniu tego postanowienia stanowisko , że wpis parceli L.kat. [...] w nowozakładanej księdze wieczystej mógł nastąpić w oparciu o nieobowiązujące materiały katastralne. Rozstrzygnięcie organu II instancji , poprzedza znajdujące się w aktach sprawy (k. 16) wezwanie sądu wieczysto-księgowego z dnia [...] .2002. Dz. Kw [...], o przedłożenie zaświadczenia z Wydziału Geodezji UM obejmującego zgodę na założenie kw dla nieruchomości oznaczonej L.kat.232/2 b.gm.kat. [...]. Treść tego wezwania na tle powyższego stanu przepisów dotyczących zakładania ksiąg wieczystych i oznaczania w nich nieruchomości nie jest jasna. Organ II instancji w świetle przepisów art.138 paragraf 1 i 2 w zw. z art. 144 kpa jest organem merytorycznym. Utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji oznaczało akceptację przyjętego przez ten organ przedmiotu postępowania , którym miało być wyrażanie " zgody " w formie zaświadczenia. Nie zostało zatem w sprawie dostatecznie wyjaśnione , czy przedmiotem wniosku skarżącej było , wydanie dokumentów geodezyjnych i wypisu z rejestru opatrzonych stosowną klauzulą organu prowadzącego ewidencję gruntów , że przeznaczone są do dokonania wpisów w księgach wieczystych w trybie art. 24 paragraf 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne , czy też żądanie mające w istocie inną treść. Z dotychczasowych ustaleń organów wynika , że b. działka kat [...] wchodzi częściowo w działki ewidencyjne [...] i [...] według aktualnej ewidencji .Ewentualne objęcie jedną działką ewidencyjną , z istoty swej stanowiącą , w świetle paragrafu 9 ust.1 powołanego Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków obszar gruntu jednorodny pod względem prawnym , wydzielony z otoczenia liniami granicznymi , różnych b. działek katastralnych nie będących przedmiotem tych samych spraw , stanowi błąd ewidencji. Usunięcie takiego błędu w ewidencji przez dokonanie stosownych zmian na mapie ewidencyjnej i w rejestrze gruntów , może warunkować wydanie dla celów założenia księgi wieczystej wyrysu z mapy ewidencyjnej i wypisu z rejestru gruntów opisującego działkę ewidencyjną , odpowiadającą byłej parceli katastralnej [...].Usunięcie błędu ewidencji gruntów następuje zaś w trybie zasad przewidzianych dla aktualizacji i wymiany danych ewidencyjnych. O zasadach , trybie i podstawach wprowadzania zmian w ewidencji , w tym na podstawie opracowań geodezyjnych i kartograficznych , przyjętych do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego i zawierających wykazy zmian ewidencyjnych , skarżąca w dalszym toku postępowania winna być stosownie do przepisów art. 8 i 9 kpa poinformowana. W świetle powyższego zaskarżone rozstrzygnięcie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji , zapadły z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 kpa, bez uprzedniego wyjaśnienia przedmiotu postępowania administracyjnego , względnie bez wyjaśnienia jednoznacznie treści żądanego zaświadczenia mającego potwierdzić określony stan faktyczny lub prawny. Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 paragraf 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ). Mając na uwadze treść uchylonych postanowień , brak było przesłanek do zastosowania przepisu art. 152 ustawy. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów oparto na przepisie art. 200 powołanej ustawy.