II SA/Kr 208/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi [....] S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 marca 2005 r. nr Kol. Odw. [....] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej skargę oddala. Decyzją z dnia [...]2004 r., (znak: [...] Prezydent Miasta Krakowa K. , działając na podstawie art. 63 ust. 2, art. 64 w związku z art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) orzekł o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za rok 2004, wynoszącej 10 % wartości nieruchomości gruntowej, w kwocie 455.300,60 zł obciążającej A. S. A. z siedzibą w K. , jako użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy Miejskiej K. , oznaczonej jako działki nr: działka ewidencyjna nr 1 o powierzchni 2200 m2, oraz działka ewidencyjna nr 2 o powierzchni 1940 m2, objętych księgą wieczystą KW nr [...], położonych w obrębie [...], jednostka ewidencyjna P. , z tytułu niedotrzymania dodatkowego terminu zabudowy przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Odwołanie A. SA z siedzibą w K. nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].03.2005 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła spółka A. SA zarzucając zaskarżonej decyzji: • naruszenie przepisów prawa materialnego a to w szczególności: -art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami -poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że do wyznaczenia opłaty dodatkowej nie jest potrzebne niedotrzymanie wszystkich terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62 ustawy, tj. terminu pierwotnego oraz terminu przedłużonego. - art. 63 ust. 1 i 2 ustawy - poprzez jego nieuwzględnienie i przyjęcie, że orzeczenie o opłacie dodatkowej jest możliwe również w sytuacji, gdy nie udzielono stronie B., Sp. z o.o. terminu dodatkowego do zakończenia budowy, który to termin organ l Instancji ma obowiązek udzielić jednostronnie z urzędu. - art. 63 ust. 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż dla orzeczenia o opłacie dodatkowej nie jest konieczne ustalenie winy użytkownika wieczystego oraz okoliczności związanych z przyczynami dla których nie wywiązano się z terminów dokonania zabudowy a ponadto nie określenie szczegółowych podstaw rozstrzygnięcia i przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego a nadto • naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia a szczególności: - art. 10 § 1 kpa polegające na nie zapewnieniu Skarżącej brania czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji a to poprzez zaniechanie wyznaczenia stronie postępowania terminu do wypowiedzenia się o zebranym w sprawie materiale dowodowym, a także poprzez przyjęcie, iż przed organem l Instancji odwołująca się miała zapewniony czynny udział w postępowaniu. - art. 77 § 1 kpa poprzez jego nieuwzględnienie i przyjęcie, że prowadzenie postępowania dowodowego po wydaniu decyzji nie skutkowało naruszeniem art. 77 § 1 kpa - art. 107 § 3 kpa poprzez jego nieuwzględnienie polegające na braku rozważenia przy wydawaniu decyzji wszelkich okoliczności sprawy a ponadto naruszeniem braku analizy dowodów istotnych dla sprawy a przeprowadzonych po wydaniu decyzji i stosownym omówieniu tych kwestii w uzasadnieniu decyzji. - art. 75 § 1 kpa poprzez jego nieuwzględnienie i nie przeprowadzenie w toku postępowania dowodów mających znaczenie dla sprawy, - art. 7 kpa poprzez jego niezastosowanie i nie dokonanie w decyzji dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Powyższe stanowi również naruszenie art. 6 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa - art. 30 § 4 kpa w związku z art. 123 § 1 i § 2 kpa polegające na nie dokonaniu postanowieniem zmiany strony w trakcie postępowania w sytuacji gdy doszło do wstąpienia w trakcie postępowania podmiotu nie będącego wcześniej stroną a co skutkowało naruszeniem art. 107 § 1 kpa i błędne oznaczenie w decyzji administracyjnej stron postępowania poprzez określenie strony jako A./ S.A. w sytuacji, gdy nie wydano postanowienia o zmianie stron postępowania, - art. 7 kpa oraz art. 75 kpa poprzez ich nie uwzględnienie polegające na nie dokonaniu ustaleń faktycznych w zakresie przyczyn niemożności zrealizowania przez B. Sp. z o.o. inwestycji hotelowej w sytuacji, gdy przeprowadzenie takiego dowodu było możliwe a nadto konieczne. W uzasadnieniu skargi wywiedziono m.in., że a/ art. 62 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozróżnia termin "pierwotny" ustalony w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste (art. 62 ust. 1) oraz termin "przedłużony" (art. 62 ust. 4). Termin "przedłużony" ma być określany na wniosek użytkownika wieczystego. Natomiast termin "dodatkowy" -co wynika z literalnego brzmienia ust. 1 art. 63 - mógłby być określany przez właściwy organ z urzędu w razie niedotrzymania terminów: "pierwotnego" i "przedłużonego". b/ W przedmiotowej sprawie termin "pierwotny" upłynął z dniem [...] października 2002 roku. Na wniosek użytkownika wieczystego termin ten został "przedłużony" do 31 grudnia 2003 roku, mimo że składał on wniosek o przedłużenie do końca 2005 roku. Natomiast organ l instancji nie wyznaczył żadnego "dodatkowego" terminu, o którym mowa w art. 63 ust. 1, za którego to niedotrzymanie-orzekł o ustaleniu dodatkowej opłaty. Artykuł 63 ust. 1 wyraźnie stanowi, iż w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Terminy o których mowa w art. 62 to terminy: "pierwotny" i "przedłużony", które to terminy nie zostały dotrzymane przez użytkownika wieczystego. Natomiast termin "dodatkowy" organ l instancji mógł wyznaczyć zgodnie z dyspozycją art. 63 ust. 1, jednakże taki termin "dodatkowy" nie został przez właściwy organ wyznaczony. Dlatego też nie można nakładać dodatkowej opłaty za niedotrzymanie terminu "dodatkowego", który w ogóle nie został przez właściwy organ wyznaczony. c/ organ II instancji szeroko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreśla wielokrotnie, iż, opłata dodatkowa jest z tytułu niedotrzymania terminu "dodatkowego", którego organ l instancji nie wyznaczył. d/ ust. 2 art. 63 wyraźnie stanowi, iż w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalane dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego. Mogą ale nie muszą. Decyzja uznaniowa, jednakże aby w ogóle można było wydać taką decyzję muszą być spełnione przesłanki ust. 2 art. 63, tzn. niedotrzymanie terminów z ust. 1, czyli terminu "dodatkowego" oraz terminów z art. " 62, czyli terminów: "pierwotnego" i "przedłużonego". Reasumując aby w ogóle można wyznaczyć opłatę dodatkową użytkownik wieczysty musi nie dotrzymać następujących terminów: "pierwotnego", "przedłużonego" oraz "dodatkowego". W przeciwnym razie nie jest możliwe naliczanie opłaty dodatkowej. Dlatego też jeżeli organ właściwy zamierza, naliczyć opłatę dodatkową musi wyznaczyć termin "dodatkowy" inaczej pozbawia się możliwości ustalania dodatkowych opłat rocznych. e/ w związku z powyższym w przedmiotowej sprawie brak w ogóle możliwości zastosowania subsumcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co więcej zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie w ogóle nie został udzielony termin dodatkowy o którym mowa w art. 63 ust. 1 ustawy. Jak wskazuje brzmienie tegoż przepisu termin dodatkowy może być udzielony wyłącznie w przypadku, gdy nie zostaną zachowane terminy wcześniejsze (tj. termin pierwotny oraz termin przedłużony). Termin dodatkowy może być zatem udzielony wyłącznie w przypadku, gdy terminy wcześniejsze upłyną. W niniejszej sprawie termin został przedłużony w czasie, gdy terminy nie upłynęły co wskazuje w sposób dobitny na fakt, iż uchwała Zarządu Miasta nr [...] z dnia [...] września 2002 roku nie była podjęta w trybie art. 63 ust. 1 ustawy, choć błędnie ten przepis wskazywała. Termin umowny upływał bowiem w dniu [...] października 2002 roku. f/ uzasadnienie organu II Instancji nie jest jasne oraz jednoznaczne, w niektórych miejscach nawet sprzeczne samo w sobie. Z jednej strony organ pisze, iż użytkownik złożył wniosek "o stosowne przesunięcie terminów rozbiórki budynków i zakończenie budowy hotelu o okres trzech lat" (str. [...]), a z drugiej strony wkłada w usta użytkownika, iż złożył on wniosek o dodatkowy termin zabudowy (str. [...]). Oczywistym jest, że użytkownik nie mógł złożyć wniosku o wyznaczenie terminu "dodatkowego", gdyż taki termin wyznacza z urzędu organ l Instancji. Dlatego też nawet gdyby użytkownik złożył wniosek o przedłużenie terminu i nazwał go terminem dodatkowym to i tak oznaczałoby to, zgodnie z art. 62. ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, iż składa wniosek o termin przedłużony. Dlatego też organ II Instancji błędnie przyjął, iż Zarząd Miasta K. Uchwałą z dnia [...] września 2002 roku opartą na przepisie art. 63 ust 1 u.g.n. ustalił użytkownikowi wieczystemu dodatkowego terminu wykonania rozbiórki. Ten termin tylko tak został nazwany przez organ l Instancji, natomiast w rzeczy samej organ udzielił terminu "przedłużonego", skoro w tym zakresie był wniosek użytkownika, który "nota bene" nie może wnioskować o wyznaczenie terminu dodatkowego, gdyż termin ten jest wyznaczany z urzędu przez organ. g/ ocena prawna, czy określony termin można uznać za przedłużony czy dodatkowy wynika nie z brzmienia wniosku a nawet decyzji lecz w tym zakresie z przepisów prawa. Zauważyć należy, iż brzmienie art. 63 ust. 1 ustawy nie pozostawia w tym zakresie żadnych wątpliwości. Przepis stanowi, iż w razie niedotrzymania terminów określonych w art. 62 ustawy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Stosując prostą wykładnię językową wskazanego przepisu należy dojść do wniosku, iż hipoteza wskazuje na konieczność niedotrzymania przez użytkownika wieczystego terminu pierwotnego. Dla wyznaczenia terminu dodatkowego koniecznym jest nie zachowanie terminu pierwotnego przez użytkownika wieczystego. Nie można zatem wyznaczyć terminu dodatkowego w sytuacji, gdy wieczysty użytkownik nie jest jeszcze "w zwłoce". h/ skoro jednak do wyznaczenia terminu dodatkowego nie dochodzi to nie ma możliwości skorzystania z sankcji wskazywanej przez przepis. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż uprawniona -zdaniem skarżącej - analogia do przepisów prawa cywilnego wskazuje na jak się zdaje niezgodność przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż ustawa w nieuprawniony i niezgodny z zasadami państwa prawa łączy pojęcia prawne prawa cywilnego z przepisami o charakterze administracyjno - prawnym. Przepisy w nieuprawniony sposób dokonują ingerencji administracyjno - prawnej w obszar tradycyjnie zarezerwowany dla unormowań cywilistycznych. i/ budowa odbywa się według planu i hotel zostanie oddany "pod klucz" w czerwcu 2006 roku. Natomiast z końcem 2005 roku nastąpi zakończenie zabudowy budynku w stanie surowym zamkniętym. j/ organ l instancji nie poinformował użytkownika wieczystego o możliwości zaskarżenia Uchwały Zarządu Miasta K. z dnia [...] września 2002 roku. Tylko w ostatnim zdaniu stwierdził, że "uchwała w chodzi w życie z dniem podjęcia". Dlatego też skarżąca nie miała informacji, że przedmiotową uchwałę może zaskarżyć, tym samym wnosząc raz po raz kolejne wnioski o przedłużenie terminu do 'końca 2005 roku. Zapewne, gdyby została pouczona o możliwości jej zaskarżenia - zrobiłaby to, skoro wnioskowała o przesunięcie terminu do końca 2005 roku, a uzyskała je jedynie do końca 2003 roku. k/ organ II instancji przyznaje w uzasadnieniu, że brak rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 62 ust. 4 u. g. n. tj. nie przedłużono użytkownikowi terminu pierwotnego, jednakże w konsekwencji rozstrzygano o terminach i tak trzy razy. Tak więc jak twierdzi organ II Instancji odpowiada to regułom zawartym w art. 62 i 63 u.g.n. Takie uzasadnienie nasuwa wniosek, że nie ważne jest o jakie terminy chodzi, ale ważne jest żeby było ich trzy. Dlatego też, nie można przyjąć, że fakt rozstrzygania trzykrotnego o terminach jest równoznaczny z wyznaczeniem trzech różnych terminów, gdyż tak nie było, co zresztą zostało przyznane zarówno przez organ l Instancji, jak i organ II instancji. l/ zakładając, że termin "przedłużony" musi być udzielony w poprzez oświadczenie złożone w formie aktu notarialnego ad solemnitatem, należy przyjąć, że przedłużony termin jest nieważny. Z drugiej rodzi się pytanie czy jeżeli termin przedłużony musi być w formie aktu notarialnego to i termin dodatkowy, również organ wyznaczając z urzędu, winien to uczynić w tej samej formie ad solemnitatem. Czy i w tej sytuacji oznaczałoby, że termin dodatkowy jest terminem i zarazem zmianą umownego terminu pierwotnego oraz przedłużonego. Jeżeli tak, to w konsekwencji oznacza to, że musi również być zawarty w umowie i skarżący, skoro jest to umowa, musiałby ów termin zaakceptować. Takie stanowisko organu II Instancji jest ponadto wewnętrznie sprzeczne. Skoro termin został przedłużony w sposób niedozwolony (brak stosownej formy oświadczenia woli) to zauważyć należy, iż ze względu na swe braki nie istnieje w obrocie prawnym. Tym samym antycypując stanowisko organu II Instancji dojść należy do wniosku, iż termin taki nie został w ogóle zmieniony. Przy takim podejściu, w ogóle nie mogłoby być mowy o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej, jako że w takiej sytuacji, w formie aktu notarialnego i w umowie mamy do czynienia tylko z wyznaczeniem jednego terminu. m/ nie jest uzasadniony pogląd prawny organu II Instancji, iż kwestia zawinienia przy opóźnieniu (a w zasadzie zwłoki - czyli zgodnie z doktryną prawa cywilnego zawinionego opóźnienia) inwestycji nie ma znaczenia z punktu widzenia orzeczenia o dodatkowej opłacie rocznej. Decyzja o wymierzeniu opłaty z tytułu niezabudowania działki w ustalonym terminie ma charakter uznaniowy, a zatem nie może być uzasadniona tylko stwierdzonym faktem niedotrzymania terminów zabudowy. Powinna być poprzedzona ustaleniem winy użytkownika wieczystego oraz zawierać ustosunkowanie się do jego wyjaśnień. n/ Organ II Instancji w sposób rażący naruszył przepisy postępowania, a to: - organ II Instancji dokonując ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie oparł się na niepełnym materiale dowodowym i nie wskazał wszelkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia w sprawie, nie uwzględnił błędów w mapach geodezyjnych, - użytkownik wieczysty, jako nabywca pochodny, nabywa wszystkie prawa jakie posiadał jego poprzednik. Dalej, że nie jest uzasadnione stanowisko strony odwołującej się, że niezbędnym jest wydanie postanowienia o zmianie strony postępowania, przy czym organ II Instancji przemilczał uzasadnienie swojego stanowiska. Oczywiście nie sposób się z tym nie zgodzić, że użytkownik wieczysty nabywa wszystkie prawa i obowiązki jakie ma poprzednik prawny, ale o charakterze cywilnoprawnym. Natomiast nie wstępuje do trwającego postępowania administracyjnego bez zawiadomienia użytkownika wieczystego o tym fakcie. Organ zdaje się zapominać, iż postępowanie administracyjne zostało przez organ wszczęte z urzędu, a skoro tak to niezbędnym jest zawiadomienie następcy prawnego, iż takie postępowanie się toczy. Organ administracyjny wydał zatem decyzję administracyjną w stosunku do podmiotu, który nigdy nie "zaczął" być stroną postępowania administracyjnego. Fakt, iż doszło do zmiany stron stosunku materialno - prawnego nie jest wystarczający do przyjęcia, iż doszło do automatycznej zmiany stron postępowania. Do takiej zmiany musi dojść poprzez zawiadomienie o fakcie, iż podmiot jest obecnie stroną postępowania z wszelkimi konsekwencjami płynącymi z tego faktu. - braku zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu, Kolegium podaje, iż poprzedni "użytkownik wieczysty był informowany o toczącym się postępowaniu oraz skierowano do niego zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Nadto Kolegium podkreśla, że osobiście pełnomocnik poprzedniego użytkownika wieczystego zgłosił się do organu l Instancji i był poinformowany o jej przebiegu a obecnie tenże pełnomocnik jest również pełnomocnikiem obecnego użytkownika, a więc posiada pełną znajomość stanu rzeczy. Oczywiście prawdą jest, iż pełnomocnik poprzedniego użytkownika wieczystego został poinformowany o trwającym postępowaniu i możliwości zapoznania się a z aktami sprawy, natomiast tak jak to przyznaje Kolegium obecny pełnomocnik aktualnego Użytkownika wieczystego nie został już poinformowany o toczącym się postępowaniu i o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy, co stanowi zarzut naruszenia zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu. Ponadto również organ II instancji nie poinformował pełnomocnika o możliwości zaznajomienia się i zapoznania z aktami sprawy w II Instancji, co również stanowi zarzut braku zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu już nie tylko przed organem l Instancji, ale również przed organem II Instancji. Sąd skargi nie uwzględnił i wyrokiem z dnia 29.05.2007 r., w sprawie sygn.akt II SA/Kr 666/05 skargę oddalił. Powyższy wyrok skargą kasacyjna zaskarżyła spółka A. SA i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5.12.2008 r., w sprawie sygn.akt l OSK 1867/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł co następuje. 1. w dniu [...] 1998 r. została zawarta umowa pomiędzy Gminą K. a spółką B. o oddanie w użytkowanie wieczyste działek ewidencyjnych nr 1 i 2 położonych w K. W umowie tej strony określiły termin rozpoczęcia inwestycji (2 lata od dnia zawarcia umowy) oraz termin jej zakończenia (4 lata od dnia zawarcia umowy). Ponieważ użytkownik wieczysty skierował prośbę o przedłużenie ustalonego w akcie notarialnym terminu, Zarząd Miasta K. uchwałą z dnia [...].09.2002 r., ustalił dodatkowy termin zakończenia zabudowy przedmiotowej nieruchomości na dzień [...].12.2003 r. W dniu 13 marca 2003 r. użytkownik wieczysty złożył wniosek o kolejne przesunięcie terminu realizacji przedsięwzięcia budowlanego, jednakże Prezydent Miasta K. zarządzeniem z [...] grudnia 2003 r. odmówił ustalenia dodatkowego terminu zabudowy nieruchomości. Także późniejsze wnioski spółki B. oraz jej następcy prawnego o przedłużenie terminu zabudowy były załatwiane odmownie. 2. w dniu 17 czerwca 2004 r. Prezydent Miasta K. wszczął postępowanie zmierzające do naliczenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania dodatkowego terminu zabudowy przedmiotowej nieruchomości. 3. aktem notarialnym z [...] 2004 r. spółka B. zbyła użytkowanie wieczyste na rzecz A. S.A., a nabywca zobowiązał się wybudować na tej nieruchomości hotel. O zobowiązaniach swego poprzednika prawnego nabywca użytkowania wieczystego był poinformowany i wiedział o toczącym się postępowaniu administracyjnym - jego przedstawiciel został zapoznany z materiałem dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie- 4. w tym stanie faktycznym wydane zostały omówione na wstępie decyzje Prezydent Miasta K. z dnia [...].11.2004 r., i utrzymująca jaw mocy decyzja Kolegium z dnia [...]03.2005 r. 5. decyzja Kolegium stała się przedmiotem skargi A. S.A. w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 75 § 1, art. 7 i art. 30 § 4 w zw. z art. 123 § 1 i 2 K.p.a.. Wyrokiem z dnia 29.05.2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, podnosząc w uzasadnieniu, że : - decyzja o nałożeniu opłaty dodatkowej wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że nałożenie opłaty nie może być uzasadnione samym faktem przekroczenia terminu zagospodarowania nieruchomości. Organ administracji ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia sprawy, byleby wybór ten nie był dowolny i został należycie uzasadniony okolicznościami sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie warunki te zostały przez organy obu instancji zachowane, a uzasadnienia decyzji szczegółowo wyjaśniają czym kierowały się organy przy ich wydawaniu i dlaczego skorzystały z możliwości nałożenia na użytkownika wieczystego dodatkowej opłaty rocznej. - bezsporne jest, że użytkownik wieczysty nie dotrzymał ani terminu zagospodarowania działki wynikającego z umowy ([...] 1998 r.), ani kolejnego terminu ([...] grudnia 2003 r.). Zarzuty skargi w zakresie naruszenia prawa materialnego koncentrują się na nieprawidłowej -zdaniem skarżącej - procedurze poprzedzającej nałożenie opłaty oraz na obciążeniu jej tą opłatą pomimo że nie ponosi odpowiedzialności za opóźnienie inwestycji. - obecne brzmienie przepisów nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego ani zasady równości wobec prawa. Opłata dodatkowa zbliżona jest do cywilistycznej instytucji kary umownej, ponieważ jest konsekwencją niewykonania zobowiązania do zagospodarowania użytkowanej działki. Zastrzeżenie kary umownej, wymaga zgody zarówno wierzyciela, jak i dłużnika, którzy ustalają jej wysokość, a możliwość nałożenia na użytkownika wieczystego opłaty dodatkowej oraz jej wysokość (10% wartości nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste) wynika wprost z ustawy. Jest to uzasadnione celem użytkowania wieczystego, którym jest zagospodarowanie na koszt użytkownika wieczystego gruntów będących własnością Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego przy równoczesnym zapewnieniu tym podmiotom publicznoprawnym stałego dochodu (opłata roczna). Użytkownik wieczysty nie może korzystać z nieruchomości w sposób dowolny, musi korzystać z niej w sposób określony w umowie. Przyznanie właścicielowi nieruchomości kompetencji władczych w stosunku do użytkownika wieczystego służy umożliwieniu wyegzekwowania ustalonych w umowie obowiązków. Odstępstwo od metody cywilistycznej w tym zakresie jest całkowicie usprawiedliwione ochroną interesu lokalnej wspólnoty samorządowej (lub interesu Skarbu Państwa). Podmiot publicznoprawny oddający swój majątek do zagospodarowania osobie trzeciej musi mieć zapewnione skuteczne metody działania zapewniające zagospodarowanie tego majątku zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami. - niezasadny jest zarzut, że przy ustalaniu dodatkowej opłaty rocznej właściciel nieruchomości staje się sędzią we własnej sprawie. Gmina (lub inny właściciel nieruchomości) nie ustala, czy poniosła szkodę na skutek niewykonania umowy przez użytkownika wieczystego, nie ustala również wysokości szkody. Opłata dodatkowa (podobnie zresztą jak kara umowna) jest całkowicie niezależna od istnienia i od ewentualnej wysokości szkody. Prezydent Miasta K. jako przedstawiciel Gminy K. nakłada obowiązek wniesienia opłaty dodatkowej na rzecz Gminy K. jednakże strona niezadowolona z tej decyzji ma możliwość jej zaskarżenia do organu odwoławczego, a następnie do wojewódzkiego sądu administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego nie można mówić o naruszeniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przepis ten obejmuje swoim zakresem także sądownictwo administracyjne, które wprawdzie jest sądownictwem szczególnym, ale tak samo jak sądy powszechne ma obowiązek zachować niezawisłość, niezależność i bezstronność w orzekaniu. - co do przyczyn opóźnienia w zrealizowaniu inwestycji, to trzeba mieć na uwadze, że zarówno skarżąca, jak i jej poprzednik prawny są przedsiębiorcami, a więc ich staranność ocenia się na podstawie szczególnych kryteriów staranności (art. 355 § 2 k.c.). - twierdzenie, że organy administracji nie uwzględniły opóźnienia realizacji inwestycji spowodowanego długotrwałym postępowaniem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie są zgodne z prawdą. Spółka B. domagając się po raz pierwszy przedłużenia terminu zabudowy przedstawiła pismo z dnia 10 czerwca 2002 r., w którym szczegółowo wyjaśniła, że opóźnienie zostało spowodowane długotrwałymi procedurami zmierzającymi do uzyskania stosownych decyzji administracyjnych -koniecznych do rozpoczęcia robót budowlanych. W uzasadnieniu uchwały zarządu miasta z dnia [...] września 2002 r. o przedłużeniu terminu zabudowy do końca 2003 r. wskazano, że pozwolenie na budowę stało się ostateczne 18 stycznia 2002 r., a obecnie przystąpiono do wyboru generalnego wykonawcy robót budowlanych, zatem nie ma już przeszkód do przystąpienia do realizacji inwestycji. Tym samym Zarząd Miasta K. przyjął, że opóźnienie spowodowały przyczyny niezależne od inwestora, co uzasadniania uwzględnienie jego wniosku o przedłużenie terminu zabudowy. Wskazywanie jako przyczyny opóźnienia w realizacji inwestycji błędów w mapach geodezyjnych, które stanowiły podstawę rozpoczęcia działań inwestycyjnych a polegających na zmianie przebiegu granic działek 1 i 2 i ich niezgodność z mapami geodezyjnymi stanowiącym podstawę pozwolenia na budowę została podniesiona po raz pierwszy w piśmie spółki B. z 25 listopada 2005 r., a więc już po wydaniu decyzji pierwszej instancji. Można domniemywać, że okoliczność tę wykryto dopiero po przystąpieniu do prac budowlanych jesienią 2004 r. Okoliczność ta nie ma więc żadnego związku z niedotrzymaniem dodatkowego terminu zabudowy wyznaczonego na 31 grudnia 2003 r. - nietrafny jest zarzut, że nie pouczono strony o możliwości zaskarżenia tej uchwały zarządu miasta do Rady Miasta K. na podstawie art. 229 pkt 3 K.p.a. Rozstrzygnięcia organów gminy w przedmiocie przedłużenia określonych w umowie terminów zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste nie podlegają bowiem kontroli instancyjnej. Także ustawa o samorządzie gminnym w ówczesnym brzmieniu nie przewidywała generalnej możliwości zaskarżania uchwał zarządu gminy do organu stanowiącego. Powołany art. 229 pkt 3 K.p.a. wskazuje jedynie na organ właściwy do rozpoznania skargi, o której mowa w art. 227 K.p.a. Kompetencje organu wykonawczego gminy (zarządu, a obecnie wójta, burmistrza lub prezydenta) i organu stanowiącego (rady) są rozłączne. Rada co do zasady nie ma generalnych kompetencji do uchylania lub zmiany rozstrzygnięć organu wykonawczego. Tak więc nawet złożenie skargi, o której mowa w art. 227 K.p.a. nie odniosłoby skutku w postaci zmiany przez Radę Miasta K. terminu zabudowy. - dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia okoliczności dotyczące kryzysu w branży turystycznej oraz ogólnej słabej koniunktury gospodarczej, gdyż nie zostały poparte żadnymi dowodami. Nie zawsze zaistnienie ogólnie złej sytuacji gospodarczej musi mieć negatywny wpływ w konkretnej sprawie a podmiot prowadzący działalność gospodarczą ponosi ryzyko gospodarcze tej działalności. -użytkownik wieczysty nie wykazał istnienia żadnych konkretnych okoliczności, które uniemożliwiły mu rozpoczęcie realizacji inwestycji pomiędzy styczniem 2002 r. a listopadem 2004 r. W tej sytuacji nie można uznać, że opóźnienie w realizacji inwestycji nastąpiło z przyczyn niezależnych od strony. - skarżąca spółka wstąpiła w sytuację prawną swojego poprzednika prawnego w zakresie praw i obowiązków wynikających z przedmiotowej umowy. Przyjęcie odmiennego poglądu całkowicie uniemożliwiłoby właścicielowi gruntu dyscyplinowanie użytkownika wieczystego, a użytkownikom wieczystym otwierałoby pole do nadużyć bez możliwości wymierzenia jakiejkolwiek sankcji. Nie można więc podzielić poglądu skarżącej, że w sytuacji przeniesienia użytkowania wieczystego nabywca nie odpowiada za opóźnienie w zagospodarowaniu nieruchomości powstałe przed nabyciem prawa. Oczywiście właściciel może w takim wypadku nie wymierzać opłaty dodatkowej i wyznaczyć nowemu użytkownikowi wieczystemu kolejny termin zagospodarowania nieruchomości, niemniej jest to sfera uznania administracyjnego, a to podlega jedynie ograniczonej kontroli sądowej. Jak już wskazano wyżej w niniejszej sprawie granice takiego uznania nie zostały przekroczone. - bezzasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organy obu instancji w obszernych uzasadnieniach szczegółowo omówiły zebrane w sprawie dowody, wskazały na ustalony stan faktyczny i wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć. - bezzasadny jest zarzut, że organ l instancji już po wydaniu decyzji prowadził postępowanie dowodowe. Decyzja Prezydenta Miasta K. o nałożeniu opłaty zapadła w dniu [...] listopada 2004 r. Pismo tego organu skierowane do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta K. o wyjaśnienie, czy w 2000 r., została dokonana zmiana przebiegu granic nieruchomości oraz czy ówczesny użytkownik wieczysty został o tym poinformowany - nosi datę 30 listopada 2004 r., ale problem niezgodności granic działki z mapami ewidencyjnymi pojawił się po raz pierwszy w piśmie użytkownika wieczystego z dnia 25 listopada 2004 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ l instancji. Skoro organ ten o powyższej okoliczności nie wiedział przed rozstrzygnięciem sprawy, to nie mógł jej wyjaśniać ani prowadzić w tym przedmiocie żadnych dowodów. Nie można zatem zarzucać mu niewyjaśnienie okoliczności, która wyszła na jaw po rozstrzygnięciu sprawy. Wyjaśnić należy, iż uzupełnienie postępowania dowodowego po wydaniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego nie jest co do zasady zakazane. W razie wniesienia środka zaskarżenia organ odwoławczy rozpatruje sprawę na nowo. Może więc, a nawet powinien przeprowadzić dowody, jeżeli nie oznacza to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 K.p.a.). W niniejszej sprawie postępowanie prowadzone przez organ l instancji po wydaniu decyzji sprowadza się do korespondencji z Wydziałem Geodezji, Wydziałem Architektury i Urbanistyki oraz Zarządem Gospodarki Komunalnej zmierzających wyłącznie do weryfikacji okoliczności podniesionych przez stronę w piśmie złożonym po wydaniu decyzji l instancji. Nie sposób uznać, jest to znaczna część postępowania wyjaśniającego, a tym samym zarzut skarżącego odnośnie niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności jest bezzasadny. - nie doszło do naruszenia przepisów art. 30 § 4 w zw. z art. 123 § 1 i § 2 K.p.a. W sprawach dotyczących praw zbywalnych zbycie takiego prawa w toku postępowania administracyjnego powoduje wstąpienie w miejsce strony jej następcy prawnego. Zmiana podmiotu w takim postępowaniu następuje z mocy prawa i nie wymaga wydania postanowienia w przedmiocie zmiany strony postępowania administracyjnego. Ponadto, z akt sprawy wynika, iż spółka A. wiedziała o niniejszej sprawie, prowadziła korespondencję z organem l instancji, składała wniosek o przesunięcie terminu zabudowy do końca 2005 r. Tym samym uznać należy, iż miała zapewniony udział w postępowaniu, a zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzutu tego nie uzasadnia także fakt, że organ drugiej instancji nie poinformował pełnomocnika strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Po wniesieniu odwołania nie było prowadzone żadne postępowanie dowodowe, a w treści tego środka odwoławczego strona wypowiedziała się na temat zebranych dotychczas dowodów i materiałów. Z odwołania wynika, że strona skarżąca była bardzo dobrze zorientowana jakie dokumenty zostały zgromadzone w aktach, tak więc brak odrębnego pouczenia o możliwości zapoznania się z aktami przez wydaniem decyzji przez organ II instancji w żaden sposób nie naruszył jej praw jako strony i nie miał wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. 6. uwzględniając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że : - za trafny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania, nie kwestionujący ustaleń faktycznych, iż sporządzone pisemne uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało wymogów określonych w art. 141 § 4 p.o.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pominął podnoszony w skardze zarzut dotyczący naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego. Ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że zarzuty skargi w zakresie naruszenia prawa materialnego koncentrują się na nieprawidłowej zdaniem skarżącej procedurze poprzedzającej nałożenie opłaty oraz obciążeniu jej tą opłatą. - Sąd l instancji nie odniósł się do zarzutu skarżącej, która twierdziła, że skoro warunkiem nałożenia dodatkowej opłaty rocznej było zaistnienie i niedotrzymanie przez użytkownika wieczystego trzech terminów określonych w art. 62 ust. 1 i 4 oraz w art. 63 ust. 1 to w tej sprawie warunek ten nie został spełniony. Nieprawidłowe jest bowiem ustalenie, organu drugiej instancji, że pominięto termin przedłużony i od razu wyznaczono termin dodatkowy oraz, że wniosek użytkownika wieczystego z dnia 20 lutego 2002 r. dotyczył wyznaczenia terminu dodatkowego, a nie przedłużonego, zaś do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej wystarczy trzykrotne rozstrzygnięcie o terminach, zaś bez znaczenia jest okoliczność o jakich terminach jest mowa. - nieustosunkowano się do zarzutu dotyczącego formy rozstrzygnięcia w przedmiocie terminów przedłużonych i dodatkowych, a mianowicie, czy powinno to nastąpić w formie aktu notarialnego oraz jakie byłyby konsekwencje jej niezachowania. - nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie merytorycznej oceny zasadności pozostałych zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Na obecnym etapie postępowania odniesienie się do nich jest bowiem przedwczesne. - przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku powinien odnieść się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpatrując sprawę miał na uwadze co następuje. Uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29.05.2007 r., Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że skarga kasacyjna nie kwestionująca ustaleń faktycznych jest uzasadniona bowiem Sąd l instancji: - pominął podnoszony w skardze zarzut dotyczący naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, - nie odniósł się do zarzutu że warunkiem nałożenia dodatkowej opłaty rocznej było zaistnienie i niedotrzymanie przez użytkownika wieczystego trzech terminów określonych w art. 62 ust. 1 i 4 oraz w art. 63 ust. 1, - nie odniósł się do zarzutu dotyczącego formy rozstrzygnięcia w przedmiocie terminów przedłużonych i dodatkowych. Analizując przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowych, można wyodrębnić trzy rodzaje terminów, a to: a. termin o którym mowa w art. 62 ust. 1 i 2 - umownie zwany terminem pierwotnym, b. termin o którym mowa w art. 62 ust. 4 - umownie zwany terminem przedłużonym, c. termin o którym mowa war t. 63 ust. 1 - umownie zwany terminem dodatkowym. Od razu w tym miejscu należy zwrócić uwagę, że redakcja cytowanych przepisów różni się, bowiem ust. 4 art. 62 stanowi, że "Termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika", gdy tymczasem ust. 1 art. 63 stanowi, że "W razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy". W pierwszym przypadku, mówi się, że termin może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, w drugim stanowi się, że właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Terminologiczna różnica ma tu istotne znaczenie dla formy w jakiej ma nastąpić wyznaczenie terminu przedłużonego i dodatkowego. Termin przedłużony prowadzi do zmiany umowy o ustanowieniu wieczystego użytkowania i w związku z tym, dotyka sfery cywilnoprawnej co decyduje o tym, że musi tu być zachowana forma zastrzeżona dla zasadniczej czynności prawnej bo czynność dokonana bez zachowania tej formy jest nieważna (forma ad solemnitatem - art. 73 § 2 w zw. a art. 77 § 1 kc). A więc termin przedłużony ustanawiany jest w formie aktu notarialnego (poza zakresem sprawy niniejszej postaje kwestia czy oświadczenie w formie aktu notarialnego - jest oświadczeniem właściciela czy obu stron umowy o oddaniu gruntu w wieczyste użytkowanie). Inaczej jest z terminem dodatkowym - w tym przypadku ustawa upoważnia właściwy organ (zob. art. 4 pkt. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami) do wyznaczenia terminu dodatkowego. Właściwy organ jednostronnie bez wniosku wyznacza dodatkowy termin. W takim przypadku wyrażenie woli następuje w formie jaką przewiduje statut gminy. Powyższe ogólne uwagi, przeniesione na grunt sprawy niniejszej pozwalają na następujące konstatacje. 1. Zgodnie z umową z dnia [...]1998 r., termin rozpoczęcia zabudowy upłynął z dniem 13.10. 2000 r., a termin zakończenia zabudowy upłynął z dniem 13.10. 2002 r. 2. wnioskiem z dnia 22.02. 2002 r., poprzednik prawny strony skarżącej - "B. " Sp. z o.o. wystąpiła o ustalenie terminu dodatkowego i Zarząd Miasta K. przychylając się do wniosku uchwałą Nr [...] z dnia [...].09.2002 r., opartą o przepis art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalił dodatkowy termin zakończenia zabudowy do 31.12. 2003 r., 3. ani termin pierwotny ani termin ustalony uchwałą z dnia [...].09.2002 r., nie został dotrzymany, 4. późniejsze wnioski o prolongatę terminu składane przez poprzednika prawnego, jak i samą stronę skarżącą nie zostały uwzględnione. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że dla ważności oświadczenia woli w przedmiocie terminu przedłużonego - konieczne jest zachowanie formy aktu notarialnego, a więc skoro ta forma nie została zachowana - przeto nie nastąpiło przedłużenie terminu. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga treść uchwały Nr [...] z dnia [...].09.2002 r., ustalającą dodatkowy termin zakończenia zabudowy do 31.12. 2003 r. Chodzi o to, że uchwała ta oparta została na przepisie art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. A więc czy chodzi tu o termin przedłużony czy dodatkowy. Odpowiedź na to pytanie jest istotna gdyż strona skarżąca i organ II instancji w tym zakresie różnią się zasadniczo. l tak, strona skarżąca zarzuca, że nie jest możliwe wyznaczenie terminu dodatkowego bez wcześniejszego rozpatrzenia wniosku w przedmiocie terminu przedłużonego. Organ II instancji stoi na stanowisku, że dla wyznaczenia terminu dodatkowego nie jest konieczne wyznaczenie terminu przedłużonego o którym w sprawie nie decydowano, gdyż wniosek użytkownika "o stosowne przesunięcie terminów rozbiórki budynków i zakończenie budowy hotelu o okres trzech lat" załatwiono wyznaczając termin dodatkowy. Od razu trzeba zwrócić uwagę, na fakt, iż skoro wyznaczenie terminu dodatkowego może nastąpić bez wniosku strony, to jego wyznaczenie na wniosek nie może mieć skutku, iż oświadczenie woli o wyznaczeniu terminu dodatkowego jest nieważne. Można wskazać wiele przykładów gdy organy podejmują działania z urzędu ale w oparciu o inicjatywę strony czy innego podmiotu. W sprawie niniejszej treść uchwały z dnia [...].09.2002 r., ustalająca dodatkowy termin, jest znana wieczystemu użytkownikowi i w żaden sposób nie reaguje on, ani przeciwko formie, ani przeciwko treści, a zadowala się tylko dalszymi wnioskami o prolongatę terminu. Mylne powołanie podstawy prawnej, samo przez się nie decyduje o nieważności aktu. Z tego można wyprowadzić prosty wniosek, że intencja organu jest znana wieczystemu użytkownikowi i taki stan rzeczy aprobuje. Zgodnie z ogólnymi regułami wykładni, nie można wyciajgać korzystnych dla siebie skutków z własnego zaniechania. Można więc rozpatrywać dwie sytuację, pierwszą w której uzna się, że uchwała z dnia [...].09.2002 r., ustalająca dodatkowy termin, w istocie rzeczy jest oświadczeniem woli o terminie przedłużonym ( art. 62 ust. 4) oraz drugą w której uzna się, że uchwała ta jest aktem o wyznaczeniu terminu dodatkowego. Z uwagi na to, że - jak to powiedziano wyżej - dla wyznaczenia terminu przedłużonego potrzeba jest forma szczególna, to skoro nie została ona zachowana - oświadczenie woli jest nieważne. A więc patrząc pod kątem jej skuteczności, można ją traktować tak - jak to czyni organ II instancji - jako akt ustalający dodatkowy termin, l to rozumowanie jest zdaniem Sadu prawidłowe. O ile strona skarżąca chce dowodzić, że dla wszczęcia postępowania o ustalenie dodatkowych opłat konieczne jest zachowanie wszystkich terminów o których mówią przepisy art. 62 i 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to w ocenie Sadu takie rozumowanie jest wadliwe. Wszystkie terminy o jakich mowa w cytowanych przepisach są terminami fakultatywnymi o czym dobitnie świadczy ich treść ( art. 62 ust. 4 - -"Termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony...."; art. 63 ust. 1 "W razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy''). Zwrot z art. 63 ust. 2 " W przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62,." - dotyczy sytuacji gdy choćby jeden z trzech terminów nie został zachowany. Tak więc dla wszczęcia postępowania w sprawie dodatkowych opłat wystarczy nie zachowanie tylko terminu pierwotnego. Tym bardziej można wszcząć postępowanie gdy nie zostaną zachowane terminy pierwotny i dodatkowy. Zgodnie z art. 62 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin zabudowy może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. Z przepisu tego wypływa wniosek, że okoliczności stanowiące przyczyny niedotrzymania przez użytkownika wieczystego terminu zabudowy nieruchomości mają tylko znaczenie dla terminu przedłużonego. Okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla terminu dodatkowego i wyznaczenie terminu dodatkowego zależy wyłącznie od uznania organu i nie jest związane z kwestią ewentualnego braku zawinienia użytkowania wieczystego. Wyznaczenie terminu dodatkowego zależy wyłącznie od uznania organu i nie jest związane z kwestią ewentualnego braku zawinienia użytkowania wieczystego. Co więcej, z art. 63 ust. 2, stanowiącego podstawę prawną dla ustalenia dodatkowej opłaty, żadną miarą nie wynikają inne, niż tylko* uchybienie terminu, przesłanki zastosowania normy przez" organ. W szczególności zaś nie wynika z tego przepisu, ani żadnego innego, aby ustalenie dodatkowej opłaty rocznej było zależne od braku, czy stopnia zawinienia użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu zabudowy. Dodatkowa opłata roczna nie jest karą za zawinione zaniechanie, lecz stanowi konsekwencję obiektywnie stwierdzonego faktu bezskutecznego upływu terminu do zagospodarowania nieruchomości, z którą to konsekwencją użytkownik wieczysty winien się liczyć. Nie można podzielić zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe a w szczególności art. 10 § 1, art. 77 § 1, 107 § 3 , 75 § 1, 7 oraz 30 § 4 w związku z art. 123 § 1 i § 2 kpa. Zwrócić można uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował stanowiska Sądu l instancji zawartego w tej mierze w uzasadnieniu uchylonego wyroku z dnia 29.05.2007 r. Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że zaskarżona decyzja nie zawiera tego rodzaju naruszeń prawa procesowego które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.o.p.s.a ). Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa - strona skarżąca brała czynny udział w postępowaniu - jako następca prawny spółki "B.," Sp. z o.o. -zorientowana była w przebiegu postępowania, czego najlepszym dowodem jest fakt, że sama składa wnioski o "prolongatę" terminu. Skarżąca spółka nie wskazuje zresztą jakie wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miało twierdzone przez nią naruszenia art. 10 § 1 kpa. Nie do końca zrozumiały jest zarzut naruszenie "art. 77 § 1 kpa poprzez jego nieuwzględnienie i przyjęcie, że prowadzenie postępowania dowodowego po wydaniu decyzji nie skutkowało naruszeniem art. 77 § 1 kpa". Cytowany przepis nakazuje zebranie przez organ administracji publicznej wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i orzekające organy uczyniły zadość temu przepisowi. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji - szczegółowo zgodnie z art. 107 § 3 kpa - czyni ustalenia ( zresztą nie kwestionowane przez skarżącą spółkę) i analizuje materiał dowodowy. Nie można podzielić zarzutu skargi naruszenia art. 75 § 1, art. 7 ( w tym także art. 6,8 i 9 kpa). Zarzuty te związane są z brakiem ustaleń winy w niedotrzymaniu terminu. Na temat winy Sad wypowiedział się w niniejszym uzasadnieniu. Nie podzielenie przez organ poglądu strony nie decyduje o naruszeniu przepisów prawa procesowego. W ocenie Sądu nieporozumieniem jest stawianie zarzutu naruszenia - art. 30 § 4 kpa w związku z art. 123 § 1 i § 2 kpa - polegające na nie dokonaniu postanowieniem zmiany strony w trakcie postępowania w sytuacji gdy doszło do wstąpienia w trakcie postępowania podmiotu nie będącego wcześniej stroną. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wydawania "postanowienia o zmianie stron postępowania". O tym kto jest stroną postępowania decyduje prawo materialne (art. 28 kpa), a obowiązkiem organu jest jedynie zawiadomienie podmiotu, że toczy się postępowanie które może dotyczyć jego interesu prawnego. W sprawie niniejszej skarżąca spółka bierze udział w postępowaniu więc w żadnym przypadku nie można uznać aby zostały naruszone przepisy postępowania w tym zakresie. W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszały prawo, na podstawie art. 151 p.o.p.s.a należało orzec jak w sentencji.