II SA/Kr 208/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie WSA Waldemar Michaldo / spr. / Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 28 listopada 2012 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją z dnia 4 listopada 2011 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał A. M. zam. [...] ul. [...] rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia budynku gospodarczego - usytuowanego na działce nr ewid. [...] w O.. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano decyzji art. 80 ust 2 pkt 1 art. 81 ust. 1 i art. 49b ust. 1 w nawiązaniu do art. 49b ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz.1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na działce nr ewid. [...] inwestor – A. M. wybudowała bez wymaganego zgłoszenia w roku 1996 budynek gospodarczy o wymiarach 4.05 x 3,25 m, pow. zabudowy 13.16 m2 Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2011 r. znak: [...] nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy na wykonanie budynku gospodarczego, projektu zagospodarowania działki, dokumentów o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy tj.: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, określenie rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych oraz terminu ich rozpoczęcia, a także rzut i przekrój realizowanego obiektu. Inwestora poinformowano również, że w przypadku nie spełnienia w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku wydana zostanie decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wykonanego budynku gospodarczego. Postanowienie doręczone zostało inwestorowi w dniu 29 sierpnia 2011 r. W związku z tym, że w terminie do dnia 29 września 2011 r. inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów, zgodnie z art. 49b ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane nakazano rozbiórkę samowolnie wykonanego budynku gospodarczego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w imieniu A. M. jej córka M. K.. Odwołująca podniosła, że w biurze Burmistrza uzyskała informację, iż całkowity koszty sporządzenia potrzebnej dokumentacji wyniesie około 7 500 złotych, natomiast wartość przedmiotowego budynku to około 10% tej kwoty. Podniosła, że jej mama otrzymuje rentę inwalidzką [...] grupy w kwocie 886 złotych łącznie z dodatkiem pielęgnacyjnym, która nie wystarcza na pokrycie podstawowych potrzeb. W tej sytuacji nie jest możliwe wygospodarowanie sumy potrzebnej na sporządzenie dokumentacji. Ponadto odwołująca podniosła, że przedmiotowy obiekt nie przedstawia dużej wartości materialnej, natomiast pełni rolę kurnika, w którym mama odwołującej hoduje kury. Prowadzenie tego kurnika ma korzystny wpływ na zdrowie jej mamy, która jest w podeszłym wieku i ma kłopoty z krążeniem. Jak wskazała odwołująca dzięki prowadzeniu kurnika jej mama ma zapewniony niezbędny ruch. Odwołująca oświadczyła, że z chwilą gdy mama nie będzie już mogła prowadzić kurnika, budynek zostanie zburzony. Rozpoznając powyższe odwołanie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 11 listopada 2012 r. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W komparycji wydanej decyzji organ podał, iż "po rozpatrzeniu odwołania A. M., zam. ul. [...], reprezentowanej przez pełnomocnika – M. K., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 04.11.2011 r., znak: [...], którą nakazano A. M. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] w O. – utrzymuje skarżoną decyzję w mocy". W uzasadnieniu wydanej decyzji organ stwierdził natomiast m.in., że "trafnie ustalił organ I instancji, iż wykonana inwestycja (dobudowa ganku) stanowiła samowolę budowlaną. Okoliczność tę przyznała również w toku postępowania inwestorka – J. W.. Trafnie również prowadził PINB w B. postępowanie w niniejszej sprawie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Niewątpliwie bowiem wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. l ustawy Prawo budowlane. Nadto aktualnie dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż jeśli dobudowana część obiektu stanowi integralną część budynku i jej rozbiórka pociągałaby za sobą znaczne trudności, to postępowanie legalizacyjne winno być prowadzone na podstawie art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane, natomiast jeśli część dobudowana jest wyodrębniona i jej rozbiórka jest możliwa bez naruszenia substancji budynku, to postępowanie winno być prowadzone w trybie art. 48 ustawy. W niniejszej sprawie samowolna rozbudowa obejmowała ganek, stanowiący wyodrębnioną, dobudowaną do poprzednio istniejącego budynku część, która może zostać rozebrana bez szkody dla budynku jako całości. Dalej wskazać należy, iż trafnie uznał organ I instancji, iż w zaistniałej sytuacji należało nakazać rozbiórkę dobudowanego ganku. Skoro bowiem inwestorka nie podjęła czynności niezbędnych do legalizacji dobudowy, w szczególności nie dostarczyła dokumentów, wskazanych przez PINB w postanowieniu z dnia 12.04.2011 r., to uznać należało, że legalizacją taką nie jest zainteresowana. Powyższe zostało potwierdzone także w odwołaniu od skarżonej decyzji, gdyż skarżąca nie kwestionuje w nim prawidłowości wydanej decyzji, a jedynie wnosi o zmianę terminu wykonania nałożonego na nią obowiązku rozbiórki ganku. Z powyższego punktu widzenia wskazuje WINB w K., iż nieistotna jest wskazywana przez inwestorkę okoliczność rzekomego niepokrywania się ogrodzenia nieruchomości z granicą działki, a więc rzekomego spełniania przez dobudowę norm odległości od granicy sąsiedniej działki budowlanej, określonych w rozporządzeniu o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...). Trafnie również organ I instancji uznał, iż aktualnie nie ma podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego dot. otworu okiennego w ścianie zachodniej budynku. Skoro bowiem w projekcie typowym WB-3144, który stanowił podstawę projektu, na podstawie którego przedmiotowy budynek został wybudowany (projekt zaadaptowany i dostosowany do warunków miejscowych), widnieje badany otwór okienny, to domniemywać należy, iż otwór ten nie stanowi samowoli budowlanej. Skoro jednak organ I instancji stwierdził w toku niniejszego postępowania, że układ pomieszczeń w budynku inwestorki jest zupełnie inny, niż przewidziany w projekcie typowym WB-3144, to winien organ I instancji podjąć czynności w celu stwierdzenia, czy realizując budynek jego inwestorzy nie dopuścili się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (...)." Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. M. reprezentowana przez swoją córkę M. K.. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, bowiem nie zawiera uzasadnienia w sprawie będącej przedmiotem odwołania tj. sprawy A. M., lecz dotyczy sprawy J. W. – zupełnie niezwiązanej z niniejszą sprawą. Po części wstępnej zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził prawidłowość decyzji organu I instancji, lecz wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 k.p.a. nie wyjaśnił podstawy prawnej wydanej decyzji, co uniemożliwia ocenę jej prawidłowości. Ponadto skarżąca zarzuciła nie uwzględnienie słusznego interesu strony poprzez pominięcie jej sytuacji osobistej i zdrowotnej. Zaznaczyła, że budując budynek gospodarczy nie działała w złej wierze, a jedynie nie była zorientowana, że na taką inwestycję potrzebne jest zgłoszenie. Na końcu skarżąca podniosła, że decyzja jest dla niej niezrozumiała i bardzo krzywdząca. Wniosła o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że wyrzeczenie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Bezspornym w sprawie jest to, iż inwestorka wybudowała na działce nr [...] w O. obiekt budowlany o wymiarach 4,05 x 3,25 m o powierzchni 13,16 m2 bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, dlatego też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2011 r. znak: [...] w oparciu o dyspozycję art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane zobowiązał inwestorkę do przedstawienia w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz innych dokumentów. Inwestorka tego obowiązku w przypisanym terminie nie wypełniła. Jednocześnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, iż w uzasadnieniu decyzji rzeczywiście popełnił błąd polegający na tym, iż przy obróbce komputerowej uzasadnienia doszło do omyłkowego "wklejenia" części uzasadnienia innej decyzji. Dlatego też w tym zakresie pozostawił rozstrzygnięcie sprawy do uznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a.- tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności zaskarżona decyzja narusza zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7, zgodnie z którą organy administracji powinny stać na straży praworządności, podejmując kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zasadę pogłębiana zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a., która to zasada nakazuje organom administracji prowadzenie postępowania w sposób przejrzysty oraz obliguje je do ustalenia rzeczywistej woli strony, a także zasadę przekonywania określoną w art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nakazuje organom wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy rozstrzyganiu sprawy, tak aby strony mogły poznać i zrozumieć motywy podjętej decyzji. Postulat ten nie został w niniejszej sprawie zrealizowany. W końcu zaskarżona decyzja narusza także art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie osnowa zaskarżonej decyzji sformułowana została w następujący sposób: "po rozpatrzeniu odwołania A. M., zam. ul. [...], reprezentowanej przez pełnomocnika – M. K., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 04.11.2011 r., znak: [...], którą nakazano A. M. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] w O. – utrzymuje skarżoną decyzję w mocy". Uzasadnienie zaskarżonej decyzji (poza jego częścią historyczną) dotyczy tymczasem sprawy zupełnie innej, która nie była ani przedmiotem rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, ani też przedmiotem odwołania. Sam organ odwoławczy przyznał zresztą w odpowiedzi na skargę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji popełnił błąd polegający na tym, iż przy obróbce komputerowej uzasadnienia omyłkowo "wkleił" części uzasadnienia z innej decyzji. Pomiędzy rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji, a jej uzasadnieniem istnieje zatem całkowita sprzeczność. Taka wada procesowa stanowi samoistną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, ma bowiem istotny wpływ na wynik sprawy. Sprzeczność ta w sposób oczywisty uniemożliwia Sądowi kontrolę i ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że pomiędzy sentencją decyzji, a jej uzasadnieniem powinna zachodzić spójność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 520/09 wskazał, że pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem nie może być nie dających się usunąć sprzeczności, gdyż mimo pierwszeństwa, jakie ma wówczas treść rozstrzygnięcia decyzji, taka sytuacja uniemożliwia ocenę racjonalności przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji oraz świadczy o naruszeniu przez organ ogólnej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. Kontrolując przedmiotową sprawę zaznaczyć także należy, że organ odwoławczy zobligowany jest odnieść się w uzasadnieniu wydanej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a także zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a., ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy tego nie uczynił. Tym samym słuszny jest zarzut skarżącej, iż sprawa nie została należycie rozpoznana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., a przeprowadzone postępowanie odwoławcze narusza zasady postępowania administracyjnego. W zaistniałej sytuacji stwierdzić należy także, że działanie organu odwoławczego polegające na wydaniu decyzji w opisanym powyżej kształcie ewidentnie narusza wskazane przez Sąd przepisy postępowania administracyjnego, które to uchybienie miało wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy. Z tych wszystkich względów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O niewykonalności zaskarżonego aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.