II SA/Kr 2088/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski WSA Piotr Głowacki (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Wojewody z dnia 21 lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej I. W. kwotę [...] zł. ([...] złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2003 roku, znak [...] wydaną w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z późniejszymi zmianami), art. 4 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 38 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 z późn. zm.) i art. 104 k.p.a. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany sporządzony przez J.K. (nr uprawnień [...] ) i udzielił na rzecz M.K. i D. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną, przy ul [...] , na działce nr [...] obręb [...] W uzasadnieniu wskazano, iż wniosek o pozwolenie na budowę złożony został w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] 2002 roku, znak [...], inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś projekt zagospodarowania działki jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami- w tym techniczno- budowlanymi. Organ architektoniczno- budowlany wskazał również, iż w trakcie postępowania I. W., właścicielka działki nr [...] złożyła zastrzeżenia między innymi odnośnie nie uwidocznienia na planie zagospodarowania rozbudowanej części budynku na działce nr [...], nie oznaczenie odległości projektowanego budynku od granicy działki nr [...], a także podniosła, że odległość 7 metrów od narożnika projektowanego budynku do budynku nr [...]jest niezgodna z prawdą. I. W. zażądała, by odległość projektowanego budynku od granicy jej działki wynosiła 4 metry. Odnosząc się do przytoczonych zarzutów organ stwierdził, że zostały one uwzględnione w całości. Zabudowa działki nr [...] została na planie zagospodarowania uzupełniona, poprawiono także odległość od budynku nr [...] Nadto wyjaśniono, że odległość projektowanego budynku od granicy działki nr [...] wynosi: od południowego narożnika 6,0 m, od północnego- 7,50 m. Z decyzją udzielającą pozwolenia na budowę nie zgodziła się I. W. wnosząc w terminie odwołanie i zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa budowlanego, jak też nie uwzględnienie jej zarzutów. Zdaniem skarżącej, na plan zagospodarowania nadal nie została naniesiona odległość projektowanego budynku od budynku nr [...] i od granicy działki nr [...]. Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia 21 lipca 2003 roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z późniejszymi zmianami). Organ drugiej instancji ocenił kwestionowaną decyzję jako prawidłową i stwierdził, że inwestorzy zgodnie z dyspozycją art. 33 Prawa budowlanego dołączyli do wniosku dowód stwierdzający prawo własności, zamierzenie budowlane zgodne jest z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś wniosek wpłynął w terminie ważności tej decyzji. Projekt budowlany odpowiada wymogom określonym w art. 34 ustawy- Prawo budowlane, jest kompletny i wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Zgodnie z zatwierdzonym projektem odległość budynku od granic działki nr [...] odpowiada obowiązującym przepisom, w szczególności § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późniejszymi zmianami), a lokalizację budynku uzgodniono z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Jak wskazał organ odwoławczy, granica pomiędzy działką skarżącej (nr [...]) a działką [...] przebiega ukośnie w stosunku do projektowanego budynku w odległości 6,20 do 7,20 m., zatem żądanie określenia odległości projektowanego budynku od granicy działki skarżącej zostało spełnione. Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodek Zamiejscowy wniosła I. W., zarzucając iż nie jest prawdą, że jej zastrzeżenia odnośnie odległości projektowanego budynku od granicy działki nr [...] zostały uwzględnione. Wskazała, iż w różnych pismach w sprawie odległości te podawane są w inny sposób. Wskazała także, iż zaskarżona decyzja organu drugiej instancji narusza przepisy o właściwości, nie przytaczając wszakże żadnych argumentów na poparcie tego zarzutu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powołując się na swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.). Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Powodem uchylenia decyzji jest naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynności nie mogą być wykonywane (art. 152 p.p.s.a.). Mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy oraz zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy, a także przebieg postępowania przed organami administracji publicznej skargę należy uznać za zasadną, i to nie tylko z uwagi na wskazane w niej uchybienia. Decyzja Prezydenta Miasta narusza szereg przepisów prawa procesowego, zaś większość tych naruszeń jest takiego rodzaju, iż uchylenie jej było niezbędne. Konieczne było także uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ Wojewoda, nie dostrzegając uchybień popełnionych przez organ pierwszej instancji, powtórzył je na etapie postępowania odwoławczego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż postępowanie administracyjne od samego początku dotknięte jest wadami w zakresie jednej z naczelnych zasad postępowania- wyartykułowanej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Zasada ta wiąże organy administracji publicznej, na których ciąży obowiązek jej realizacji poprzez ustalenie pełnego kręgu stron postępowania, a więc w myśl art. 28 k.p.a. podmiotów, których interesu prawnego sprawa dotyczy, a następnie zawiadomienie tych osób o toczącym się postępowaniu, umożliwienie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wreszcie doręczenie każdej ze stron oryginału decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji przyjął, iż przymiot strony postępowania administracyjnego przysługuje właścicielom działki nr [...] obręb 48 [...], objętej zamierzeniem budowlanym, jak też właścicielom działek bezpośrednio sąsiadujących. Przy takim założeniu przymiot strony posiadali m. in. właściciele działki nr [...] obręb 48 [...]- zgodnie z wypisem z rejestru gruntów dla tej działki (k. 42 akt organu pierwszej instancji) właścicielami tej działki są K. S. i W. S. Tymczasem organy obu instancji konsekwentnie doręczały pisma w sprawie, jak i obie decyzje wyłącznie W. S.. Dodać należy, iż w aktach administracyjnych brak jest dokumentu mogącego chociażby sugerować, iż W. S. posiadał pełnomocnictwo do reprezentacji K. S., zaś waga niniejszej sprawy nie pozwala tego pełnomocnictwa domniemywać w oparciu o art. 33 § 4 k.p.a. W ocenie Sądu nie jest przy tym istotne, że obie te osoby zamieszkują pod takim samym adresem. Okoliczność, iż pisma w sprawie skierowane były wyłącznie do W. S., oznacza rażące naruszenie zasady czynnego udziału wszystkich stron w postępowaniu administracyjnym, albowiem w takiej sytuacji procesowej K. S. mogła w ogóle nie mieć świadomości, że posiada w sprawie przymiot strony i związane z nim określone uprawnienia. Zaznaczyć należy również, iż takie działanie organów narusza dyspozycję przepisu art. 109 § 1 k.p.a., nakazującą doręczenie decyzji stronom na piśmie, przy czym oczywiste jest, że decyzja musi zostać doręczone wszystkim stronom. Powyższe oznacza, iż jedna ze stron bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi przyczynę wznowienia postępowania, zaś na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego skutkować musi uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu naruszona została także w odniesieniu do figurującej jako właściciel w rejestrze gruntów dla działki nr [...] obręb 48 [...] B. K.. Osoba ta nie została uwzględniona w rozdzielnikach pism i decyzji w sprawie. Ewidencja gruntów nie zawiera żadnych danych na temat jej adresu zamieszkania, jest nadto prawdopodobne, iż chodzi o panieńskie nazwisko właścicielki sąsiedniej działki [...] obręb 48 [...] – B. F.. Brak jednak wyraźnych podstaw do poczynienia takiego domniemania, a z akt administracyjnych nie wynika, aby organy czyniły w tym kierunku jakiekolwiek ustalenia, jak n. p. zwrócenie się do ogólnokrajowej albo gminnej ewidencji ludności, urzędu stanu cywilnego czy chociażby do pozostałych stron o wyjaśnienia tej kwestii. Na obecnym etapie postępowania nie można co prawda przesądzić, czy w tym zakresie postępowanie również jest dotknięte wadą stanowiącą podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, ale z całą pewnością nie odniesienie się do udziału B. K. w postępowaniu narusza art. 10 k.p.a. Należy wskazać także na błędną praktykę organów administracji, przejawiającą się w niniejszej sprawie, a polegającą na zawiadamianiu i doręczaniu decyzji "zbiorowo" w jednym egzemplarzu kilku osobom, zamieszkującym pod tym samym adresem. O ile można ostatecznie zaakceptować zawiadamianie w ten sposób stron o toczącym się postępowaniu, o tyle nie sposób w żadnym wypadku uznać za prawidłowe doręczania w taki sposób decyzji administracyjnych. Wskazano już wyżej przepis art. 109 § 1 k.p.a., nakazujący doręczać stronom decyzje na piśmie- co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia egzemplarza decyzji każdemu podmiotowi, posiadającemu przymiot strony postępowania. Kolejnym uchybieniem w ocenie Sądu jest orzekanie przez organy obu instancji z przekroczeniem zakresu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Z całokształtu regulacji ustawy- Prawo budowlane, zaś w szczególności z jej art. 32 ust. 4 pkt 1 wynika, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie na wniosek inwestora, nie ma zatem możliwości wszczęcia postępowania i wydania decyzji administracyjnej z urzędu- nie znajduje w tym wypadku zastosowania przepis art. 61 § 1 in fine k.p.a. Pogląd taki wyrażony został m. in. w zachowującym aktualność postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 1989 roku, sygn. IV SA 116/89, OSP 1991, z. 1, poz. 27. Powyższe oznacza również, iż niedopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę na rzecz podmiotu, który nie wystąpił z takim wnioskiem. W niniejszej sprawie podanie zostało podpisane wyłącznie przez M. K., który nie wskazał, aby działał w czymkolwiek imieniu poza własnym, on też był w toku postępowania przed organem pierwszej instancji konsekwentnie traktowany jako inwestor, natomiast decyzja została wydana na rzecz M. K. i D. K.. Z żadnego z dokumentów w aktach administracyjnych nie wynika, aby D. K. potwierdziła czynności dokonane przez M. K. jako podjęte w jej imieniu, również M. K. w żadnym z pism nie zawarł takiego oświadczenia. Co prawda w materiałach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone inwestorowi przez D. K. (k. 44 akt organu pierwszej instancji), jednak dowodzi ono czegoś dokładnie przeciwnego, albowiem mocodawczyni na końcu oświadcza, iż wyraża zgodę "...aby decyzja mogła być wydana tylko na nazwisko męża M. K.". W ocenie Sądu działania w czyimś imieniu w ogóle nie można domniemywać, zaś dokumenty znajdujące się w aktach dobitnie świadczą o tym, że M. K. działał tylko i wyłącznie we własnym imieniu. Organ architektoniczno- budowlany wydał zatem decyzję na rzecz podmiotu, który nie składał niezbędnego wniosku, co ocenić należy jako niedopuszczalne. Niezależnie od powyższych uchybień, popełnionych właściwie na początku postępowania i do jego końca nie usuniętych, organy architektoniczno- budowlane w sposób wadliwy przeprowadziły także postępowanie dowodowe. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, iż zgodnie z z dyspozycją art. 7 k.p.a., w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego- zasadę prawdy obiektywnej, znajdującą rozwinięcie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, art. 80 k.p.a., zgodnie z którym na podstawie całokształtu materiału dowodowego ma nastąpić ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, a także w art. 107 § 3 k.p.a., obligującym organ do wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, jak również przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaznaczyć należy, iż w doktrynie prawa administracyjnego przepis art. 80 k.p.a. uznaje się za statuujący zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:[ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131), rozumianą jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następującą zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Kwestionowane decyzje naruszają zasadę swobodnej oceny dowodów, albowiem ustalenia organów w zakresie odległości budynku projektowanego od działki skarżącej uznać należy za dowolne, nie znajdujące dostatecznego oparcia w materiale dowodowym, a uzasadnienia obu decyzji zawierają stwierdzenia sprzeczne z zasadami logiki. Organ pierwszej instancji, odnosząc się do kwestii spełnienia wymogów wynikających z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późniejszymi zmianami), wskazuje w uzasadnieniu iż odległość projektowanego budynku wynosi 6,0 m. od południowego i 7,50 m. od północnego narożnika działki nr [...]. Dokonując analizy tego stwierdzenia w świetle znajdującej się w aktach sprawy mapy sytuacyjno- wysokościowej uznać należy, iż przytoczony fragment uzasadnienia decyzji w ogóle nie przystaje do warunków technicznych przewidzianych w powyższym rozporządzeniu. Odległości, wymienione w § 12 rozporządzenia, są odległościami minimalnymi, jakie muszą być zachowane przy projektowaniu budynków, zatem jest oczywistym, iż istotne dla sprawy są najmniejsze odległości pomiędzy planowanym obiektem a granicą działki, mierzone pomiędzy najbardziej zbliżonymi punktami położonymi na liniach wyznaczających granice działki i obrys obiektu, nie zaś pomiędzy dowolnymi punktami położonymi na tych liniach. Na marginesie zaznaczyć należy, iż można mieć daleko idące zastrzeżenia co do czytelności pomiarów, naniesionych na mapę sytuacyjno- wysokościową. Powyższe błędy zostały powtórzone przez organ drugiej instancji. W ocenie Sądu nie można zaakceptować tak dowolnego ustalania stanu faktycznego przez organy architektoniczno- budowlane, a w zaistniałej sytuacji nie da się rozstrzygnąć, czy odległości projektowanego budynku od granicy działki skarżącej odpowiadają rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. W tym zatem zakresie zarzut skargi okazał się trafny. Odnośnie drugiego z podniesionych w środku zaskarżenia zarzutów- naruszenia przepisów o właściwości przez decyzję organu odwoławczego, stwierdzić należy że jest on całkowicie bezzasadny. Organem właściwym do rozpatrywania w drugiej instancji spraw z zakresu administracji architektoniczno- budowlanej jest- zgodnie z art. 82 ust. 3 ustawy- Prawo budowlane- wojewoda. Ponieważ organ pierwszej instancji posiada siedzibę na obszarze województwa małopolskiego, właściwym miejscowo w niniejszej sprawie był Wojewoda. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy administracji architektoniczno- budowlanej ustalą, czy wniosek został złożony i jest popierany wyłącznie przez M. K., czy też przez M.K. i D. K.. Organy winny również precyzyjnie określić krąg stron postępowania i każdemu podmiotowi, posiadającemu przymiot strony, zapewnić możliwość czynnego udziału w sprawie. Należy przy tym mieć na uwadze intertemporalny przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), nakazujący do spraw niezakończonych decyzją ostateczną stosować przepisy dotychczasowe, wobec czego krąg stron powinien być ustalany w oparciu o art. 28 k.p.a. Postępowanie dowodowe należy przeprowadzić wnikliwie, w razie potrzeby uzupełniając zebrany materiał o kolejne dokumenty, a następnie ocenić w taki sposób, aby ustalenia faktyczne nie były dowolne i w sposób jednoznaczny przesądzały, czy przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi przewidziane w przepisach techniczno- budowlanych. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania administracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.